Правовой механизм обеспечения экологической безопасности

Ведомственный экологический контроль (ст.43 закона "Об охране окружающей среды") осуществляется министерствами, государственными комитетами и ведомствами в лице их специальных подразделений -управлений или отделов охраны природы.

Цель ведомственного контроля - обеспечить выполнение планов мероприятий, правил и нормативов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, предписаний уполномоченных государственных органов на подведомственных объектах контроля. К таким объектам относятся: предприятия, организации и учреждения, организационно подчиненные данному министерству, ведомству; в ряде случаев не подчиненные, но находящиеся на территории (землях, предоставленных в пользование) министерства, государственного комитета, ведомства и обслуживающие его нужды.

Особенности ведомственного контроля таковы: а) контроль ведется в отношении подведомственных объектов; б) органы ведомственного контроля находятся в подчинении министерства, ведомства, деятельность предприятий, организаций и учреждений которого они контролируют; в) права этих органов давать обязательные заключения, указания, предписания об устранении нарушений и т.п. распространяются, как правило, только на руководителей, должностных лиц и других работников системы данного министерства.

Производственный экологический контроль(ч.2 ст.43 закона "Об охране окружающей среды") проводится специальными структурными подразделениями предприятий, объединений и других хозяйственных субъектов - санитарно-промышленными лабораториями, отделами охраны природы и т.п.

Цель производственного контроля - обеспечить выполнение на предприятиях и в объединениях санитарно-гигиенических норм, нормативов выбросов в окружающую среду, планов по охране природы, бесперебойную работу очистных сооружений и устройств

Особенностями производственного контроля являются его потенциально высокая оперативность, возможность специализации с учетом специфики производства.

Все большее внимание привлекает состояние общественного экологического контроля.

Цель общественного контроля (в том виде, как она определена в действующем законодательстве) - оказать содействие государственным органам в проведении мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов.

Общественный экологический контроль по действующему законодательству осуществляется общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами в рамках их участия в управлении охраной природы и рациональным природопользованием. Органы общественного контроля могут быть: специальными и сочетающими функции охраны природы с основной деятельностью; отраслевыми и универсальными, т.е. осуществляющими комплекс природоохранительных мероприятий; республиканскими и местными. Специальными универсальными организациями являются общества охраны природы. К отраслевым органам общественного контроля относятся общественные рыбоохрана, охотничья, лесная и санитарная инспекции. Молодежные, научные и другие общественные организации принимают участие в деятельности, направленной на обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования, в соответствии с их уставами (положениями). Трудовым коллективам предоставлено право принимать участие в осуществлении мер по улучшению охраны окружающей среды, ставить вопросы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушениях законодательства об охране окружающей среды, контролировать выполнение планов санитарно-оздоровительных мероприятий /54/. Граждане участвуют в охране окружающей среды в основном через общественные организации, реализуя свое право обращаться в государственные органы с письмами, заявлениями, жалобами, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды, и в других формах.

3. КОНТРОЛЬ КАК ГАРАНТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Нельзя с уверенностью утверждать, что в настоящее время экологический контроль гарантирует достижение целей охраны окружающей природной среды и природопользования. И поэтому необходимо выяснить, что нужно для того, чтобы он стал такой гарантией. Одним из ответов на данный вопрос будет потребность в наладке и усовершенствовании механизма экологического контроля. В свою очередь, механизм экологического контроля может состоять из более простых или более мелких механизмов, каждый из которых возможно охарактеризовать по параметрам: элементы, правила их взаимодействия, цель. В качестве основных его механизмов выделяют: организационный, экономический, правовой механизмы экологического контроля. Нам необходимо рассмотреть каждый из вышеперечисленных механизмов экологического контроля, характеристика которых облегчит реализацию потенциальных возможностей экологического контроля в обеспечении безопасности жизни и здоровья человека. Легче всего определить роль и место контроля в организационном, управленческом механизме в рассматриваемой сфере. Традиционно контроль - один из способов обеспечения законности в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды. Он имеет собственные цели и содержание, одновременно обеспечивает выполнение других управленческих функций - его органы поставляют собранную в процессе контроля информацию, необходимую для принятия управленческих решений в рамках функций организации, учета, планирования, экспертизы, руководства, координации в этой сфере. Кроме того, контрольные органы выявляют и пресекают нарушение специальных правил, норм и нормативов, без чего невозможна реализация, например, такой функции, как регулирование природопользования и выбросов в окружающую среду. Следует отметить, что в процессе контроля применяются меры административного принуждения, ведутся их статистика, анализ причин, что при правильной постановке дела создает основу для применения других мер юридической ответственности - уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, необходимых для эффективной реализации означенных выше функций регулирования, экспертизы. Сложнее с определением позиций контроля в механизме правового регулирования экологических отношений. Этот механизм включает четыре элемента.

Первый - нормы права: а) специальные - эколого-правовые; б) экологизированные, регулирующие хозяйственную деятельность, трудовые и служебные отношения, складывающиеся в процессе ее выполнения; в) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию экологических и экологизированных хозяйственно-правовых) предписаний.

Второй элемент рассматриваемого механизма - эколого-правовые отношения, которые представляют собой связь между людьми, характеризующуюся наличием их взаимных прав и обязанностей по охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов.

Третий элемент - акты применения права, необходимые в тех случаях, когда субъекты не хотят вступать в правоотношения или, вступив в них, не выполняют возложенные на них обязанности.

Четвертый элемент - реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями эколого-правовых норм. Кроме того, мало закрепить в специальном законодательстве нормы, регулирующие только государственный контроль, как сейчас. Закон должен создавать базу и для регулирования других видов экологического контроля, прежде всего производственного и общественного.

Что касается места контроля в экономическом механизме охраны окружающей среды и природопользования, то начать, видимо, нужно с определения последнего, поскольку единство в его понимании пока отсутствует, но тем не менее необходимо отметить, что он не сводится лишь к экономическому стимулированию, а включает еще ряд элементов -финансовую базу, экобизнес, экорынок. При внимательном рассмотрении видно, что и в процессе экономического стимулирования, и в процессе создания и функционирования экологической финансовой базы контроль присутствует или его наличие в различных формах подразумевается. Однако это - не привычная административная деятельность. Это контроль банковский, через кредиты, налоги, цены и т.п. Контроль здесь скорее всего должен служить административной основой для включения экономических рычагов и строиться на сочетании административных и экономических методов, соотношение которых - вопрос меры в зависимости от конкретной экологической и экономической ситуации. Суммируя вышесказанное следует отметить, что точная отладка работы механизма экологического контроля, выявление взаимосвязи и взаимозависимости между его элементами, обеспечение четкого взаимодействия между ними являются теми обязательными предпосылками, при наличии которых можно говорить о переходе экологического контроля на новый качественный уровень, когда он станет твердой гарантией эффективности механизма охраны окружающей среды.

4. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ

Экологическая безопасность, как способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы отличается от мониторинга тем, что представляет собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения, в то время как мониторинг ограничивается сбором информации. В отличие от экологического контроля, который представляет собой, как было показано выше, один из видов организационно-управленческой, административной деятельности соответствующих органов государства, ведомств, предприятий или общественности, экологический мониторинг имеет специфические цели, задачи, объекты, формы и методы проведения. Статья 22 закона "Об охране окружающей среды" определяет экологический мониторинг как систему наблюдений за состоянием окружающей среды для своевременной оценки возможных изменений физических, химических и биологических процессов, уровня загрязнения атмосферного воздуха, почвы, водных и других природных объектов, предупреждения и устранения негативных явлений, а также обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об охране окружающей среды и прогнозированию ее состояния. Необходимость формирования системы мониторинга окружающей среды обусловлена тем, что для обеспечения качества окружающей среды уже недостаточно ее способности к саморегулированию, самоочищению. Необходима целенаправленная деятельность человека - управление качеством окружающей природной Среды. Такое управление невозможно без информации, полученной в процессе наблюдения, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды, неблагоприятного влияния ее факторов на здоровье населения.

Задачи и основные направления государственного мониторинга вытекают из его определения и включают в себя: наблюдение за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждения и прогноза ее состояния.

Объектами мониторинга являются: а) источники (предприятия, транспорт и т.д.) и факторы (загрязняющие вещества, шум, излучения и т.п.) антропогенных воздействий; б) состояние природной среды, ее отдельных компонентов и их реакция на указанные воздействия; в) состояние здоровья и условий жизнедеятельности населения.

Мониторинг, его оценка, подразумевает, с одной стороны, определение возможного ущерба от антропогенного и естественного воздействия, с другой - определение природных резервов для использования их в интересах человека и оптимальных способов человеческой деятельности. Прогноз опирается на данные, полученные при наблюдениях и анализе результатов наблюдений. Прогнозируются изменения интенсивности источников и факторов воздействия на природную среду, а также возможные в результате этого изменения в биосфере. Прогноз позволяет наметить меры не только против уже имеющихся вредных воздействий, но и меры профилактического характера. Система мониторинга окружающей среды включает следующие его виды: санитарно-гигиенический, экологический, климатический мониторинг.

Санитарно-гигиенический мониторинг представляет собой систему наблюдений, регистрации, оценки и прогноза изменений биосферы под влиянием антропогенных воздействий на здоровье человека и условия его жизни. Эта система складывалась в 20-е г. когда начали интенсивно развиваться гигиеническая наука и создаваться санитарно-эпидемиологическая служба, на которую в настоящее время возложены: проведение анализа (оценки) воздействия производственных выбросов и отходов на санитарно-бытовые условия жизни и здоровье населения, разработка на этой основе мероприятий по оздоровлению окружающей среды, составление годовых и перспективных планов профилактических и санитарно-оздоровительных мероприятий.

Экологический мониторинг включает наблюдение, оценку и прогноз антропогенных изменений состояния биосферы (в том числе изменения уровней загрязнения природных сред), ответных реакций на них экосистем, а также изменений, связанных с воздействием загрязнений, сельскохозяйственным использованием земель, вырубкой лесов, урбанизацией и т.п. Так, мониторинг земель представляет собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения негативных процессов.

Климатический мониторинг в отличие от экологического охватывает климатическую систему (атмосфера - океан - поверхность суши и так далее), т.е. систему, влияющую на формирование климата и любые его изменения.

В зависимости от того, осуществляется ли мониторинг в рамках одного государства или охватывает земной шар в целом, различают национальный и международный (глобальный) мониторинг окружающей среды.

Национальный мониторинг отличается от международного не только масштабами наблюдений, но и тем, что его задачи и приоритетные направления определяются с учетом экологических, экономических и социальных особенностей конкретного государства.

Международный мониторинг осуществляется в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС), которая охватывает национальные и региональные (многонациональные) системы мониторинга. Первые предложения о создании такой системы были разработаны экспертами Научного комитета по проблемам окружающей среды (СКОПЕ) в 1971 г.; решение о ее создании принято на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде (Стокгольм, 16 июня 1973 г.); основные цели и положения программы ГСМОС сформулированы на Первом межправительственном совещании по мониторингу (Кения, Найроби, февраль 1974г).

Цель ГСМОС - обеспечить заинтересованные национальные и международные организации информацией о состоянии, естественных и антропогенных изменениях окружающей среды, необходимой для управления качеством этой среды.

Основными направлениями реализации ГСМОС являются климатический мониторинг, мониторинг загрязнений, мониторинг возобновимых природных ресурсов. Климатический мониторинг осуществляется через сеть наблюдательных станций Всемирной метеорологической организации (ВМО).

5. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Экологическая экспертиза является организационно-правовой формой предупредительного контроля. В то же время она выходит за рамки понятия "контроль", являясь в значительной степени самостоятельным видом управленческой деятельности.

Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - «опытный». Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях специалистов. В зависимости от того какие органы организуют проведение экспертизы и каков круг ее объектов, она подразделяется на государственную, отраслевую, внутрихозяйственную, общественную.