Обжалование действий и решений таможенных органов Российской Федерации

     И, наконец, говоря о судебных органах  и судебном обжаловании, практика сложилась таким образом, что в судах общей юрисдикции процент по результатам рассмотрения жалоб удовлетворенных заявлений меньше, чем не удовлетворенных. А в арбитражных судах наоборот.

     Из  рассмотренных в судах общей  юрисдикции в 2009 году 87 заявлений удовлетворено только 25 (это всего около 29%). Из рассмотренных арбитражными судами 1950 заявлений удовлетворено было 1746 (а это 89,5%). Эти данные приведены в сумме по СЗТУ и таможням региона⁶¹.

     То  есть арбитражные суды из 10 решений 9 выносят не в пользу таможни. Суды общей юрисдикции же, наоборот, чаще выносят решения в пользу таможенных органов (7 из 10).

     Таким образом, как показал анализ практики рассмотрения жалоб, складывающаяся ситуация в региональном таможенном управлении (СЗТУ) и таможнях региона существенно отличаются, порой кардинально.

     Оценивая  ситуацию, в общем и целом, можно  сказать, что в СЗТУ в части  обжалования действий и решений  в сфере таможенного дела положение более благоприятно, чем в таможнях региона.

     Но  в то же время, нельзя говорить о  благоприятном положении дел, если практически в среднем 80% жалоб полается гражданами и юридическими лицами небезосновательно, и по результатам их рассмотрения действия и решения таможенных органов и их должностных лиц признаются неправомерными полностью или в части.

     Конечно, в каждом таможенном органе (таможнях, таможенных постах) складывающаяся практика различна, представленные цифры обобщены и не разбиты по таможням и таможенным постам. Поэтому необходимо детальное изучение и анализ практики обжалования, причин и условий, влияющих на неё, для того, чтобы имеющуюся ситуацию изменить.

3.2. Основные направления совершенствования 
административного порядка обжалования 
действий и решений таможенных органов

     В 2009 году из 500 поданных жалоб 435 были рассмотрены, а в оставшихся 65 случаях по различным причинам в рассмотрении жалобы по существу было отказано⁶² (Приложение 1, рис. 1.1).

     Также на основе статистических данных можно  выделить причины, лежавшие в основании  принятия решения об отказе в рассмотрении той или иной жалобы. Соотношение различных категорий причин отказов в рассмотрении жалоб представлены на рис. 1.2 (Приложение 1).

     Как показано на рис. 1.2 в 29% случаев поводом  к отказу послужило несоблюдение установленного срока обжалования. Кроме того, самой распространенной можно признать такую причину отказа в рассмотрении жалобы как отсутствие у лица полномочий на подачу жалобы (35%)⁶³.

     В связи с этим представляется любопытным тот факт, что в ст. 52 ТК РФ, определяющей основания для отказа в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу, законодателем такое основание для отказа как отсутствие у лица полномочий на подачу жалобы прямо не указано.

     Приказ  СЗТУ от 05.10.2009 № 453 «Об организации работы с жалобами на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела» в п. 9.2.1. говорит о том, что исходя из положений п. 1 ст. 45 Таможенного кодекса РФ, таможенные органы вправе рассматривать жалобы, поданные непосредственно лицами, права, свободы или законные интересы которых нарушены обжалуемым действием или решением, которым созданы препятствия к их реализации либо на которых незаконно возложена какая-либо обязанность, либо поданные их представителями (законными представителями, адвокатами или иными лицами, оказывающими юридическую помощь), документы, подтверждающие полномочия представителя, или их заверенные копии должны быть приложены к жалобе.

     Дополнительно указывается, что жалоба, поданная неуполномоченным лицом, либо лицом, полномочия которого не подтверждены в порядке, предусмотренном законодательством, не может быть принята к рассмотрению.

     Получается, что на ведомственном уровне для  заявителя установлены дополнительные требования, касающиеся прилагаемых к жалобе документов, по существу препятствующие в случае их невыполнения не только рассмотрению, но и принятию поданной жалобы. Возможность решения подобного вопроса на ведомственном, а не законодательном уровне представляется весьма и весьма спорной.

     Таким образом, сложилась ситуация, при которой налицо имеется правовой пробел, а именно: отсутствие правовой регламентации такого основания для отказа в рассмотрении жалобы по существу как отсутствие у лица полномочий на подачу жалобы.

     Естественно, потенциальное существование в законе такого основания было бы разумно и обосновано. Но его нет, и расширительное толкование такого пробела, хоть и в рамках ведомственного акта, представляется недопустимым.

     Возвращаясь к статистике, если взять для сравнения  предыдущие годы (2007 и 2008 гг.), то следует отметить, что ситуация с отказами развивается в лучшую сторону и количество отказов постепенно снижется⁶⁴.

     Как показано на рис. 2.1 (Приложение 2) в 2007 году практически в рассмотрении каждой четвертой жалобы по существу таможенные органы отказывали, в основном, в связи с отсутствием полномочий на подачу жалобы, в связи с несоблюдением требований, предъявляемых к жалобе, в связи с принятием судом к рассмотрению аналогичной жалобы, в связи с несоблюдением установленных сроков обжалования⁶⁵.

     Для изменения сложившейся ситуации в 2008 году таможенные органы стали все чаще проводить рабочие встречи с участниками внешнеэкономической деятельности и иными заинтересованными лицами, в рамках которых они могли получить консультации по вопросам применения таможенного законодательства, ознакомиться с практикой и порядком рассмотрения жалоб, типичными ошибками, совершаемыми заявителями при обращении с жалобой.

     В итоге, как видно из рис. 2.2 (Приложение 2) ситуация по итогам 2008 года нормализовалась и до сих пор на сегодняшний уровень отказов в рассмотрении жалоб по существу колеблется в пределах 12-13%, то есть на достаточно невысоком уровне⁶⁶.

     В таможнях региона ситуация всё-таки остается не такой благополучной (Приложение 3, рис. 3.1). В 2009 году из поступивших 369 жалоб, в рассмотрении 85 из них (19%) по существу было отказано, это, конечно, весьма высокий уровень, над понижением которого необходимо работать⁶⁷.

     Возможно  сложившаяся ситуации, при которой  каждый пятый заявитель получает отказ в рассмотрении его жалобы по существу, является одной из причин огромного перевеса, образовавшегося в плане выбора заявителем органа для подачи жалобы.

     Дело  в том, что если в СЗТУ в 2009 году 500 заявителей обратилось со своей жалобой  непосредственно в данный таможенный орган, а в судебном порядке рассматривалось всего 17 обращений, то в таможнях региона 369 заявителей обратилось в таможенные органы, а 2009 году – в судебные органы (см. Приложение 3, рис. 3.2 и Приложение 4, рис. 4.1)⁶⁸.

     Несомненно, на такой выбор заявителей влияет в том числе и высокий процент отказов в рассмотрении жалоб по существу, складывающаяся практика их рассмотрения как в судебном, так и в административном порядке.

     Участники внешнеэкономической деятельности, зная, что велик риск того, что их жалоба, поданная в таможню региона, вообще рассмотрена по существу не будет, не хотят тратить время попусту и сразу обращаются в судебные органы, где, к тому же, по статистике действия и решения таможенных органов чаще признаются неправомерными, а жалобы удовлетворяются, чем при обращении в саму таможню.

     Таким образом, необходимо:

• на законодательном уровне, восполнив существующий пробел, четко прописав все возможные основания отказа в рассмотрении жалоб по существу;
• на сколько это возможно, минимизировать количество отказов в рассмотрении жалоб по существу, например, путем осуществление дополнительной работы по проведению рабочих встреч, семинаров с участниками внешнеэкономической деятельности, в рамках которых они могли бы ознакомиться, в частности, с типичными ошибками, совершаемыми заявителями при обращении с жалобой и влекущими отказ в их рассмотрении по существу.

     Кроме того, возвращаясь к иным возможным путям совершенствования административного порядка обжалования, хочется остановиться на таком активно развивающемся и использующемся институте как ведомственной контроль.

     Методические  рекомендации по проведению ведомственного контроля, направленные в таможенные органы в качестве приложения к письму ФТС России от 18.07.2007 № 01-06/26709 (далее – Методические рекомендации) определяют, что проведение ведомственного контроля осуществляется в связи с наличием внешних и внутренних поводов.

     Внешние поводы - поводы, возникающие из внешних  источников: исковые заявления граждан  и организаций, обращения в таможенные органы граждан, организаций, государственных органов, информация, представленная в средствах массовой информации и др.

     Внутренние  поводы - поводы, возникающие непосредственно  при осуществлении таможенными  органами и их должностными лицами деятельности, направленной на реализацию основных функций таможенных органов, например, при проведении таможенного контроля, проведении служебных, функциональных, комплексных проверок, производстве по уголовным и административным делам и так далее⁶⁹.

     Особо следует остановиться на таком внешнем поводе для ведомственного контроля, как обращения граждан и юридических лиц. Методические рекомендации не относят к числу поводов для осуществления ведомственного контроля жалобы граждан и юридических лиц на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица. Представляется, что в основе такого подхода лежит то обстоятельство, что ТК РФ содержит отдельную гл. 7, которая регулирует порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. К объектам ведомственного контроля Методические рекомендации относят только жалобы, отозванные в добровольном порядке лицами, а также жалобы, в рассмотрении которых отказано по существу при наличии оснований, указанных в гл. 7 ТК РФ. Между тем предусмотренный в главе порядок обжалования в таможенные органы решений, действий (бездействия) представляет собой тот же ведомственный контроль, так как направлен на проверку соответствия вышестоящим таможенным органом либо вышестоящим должностным лицом принятого нижестоящим таможенным органом (должностным лицом) решения, совершенного действия (бездействия) требованиям законодательства РФ со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

     Таким образом, исключение из сферы ведомственного контроля рассмотрения таможенными органами жалоб, поступающих в порядке гл. 7 ТК РФ, является искусственным и необоснованным сужением понятия ведомственного контроля. В связи с этим к объектам ведомственного контроля необходимо относить жалобы лиц на решения, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, однако с оговоркой, что их рассмотрение осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 7 ТК РФ⁷⁰.

     Безусловно, представляются небезынтересными и положения международных конвенций и зарубежный опыт в сфере обжалования действий и решений таможенных органов.

     Процедура подачи жалоб, описанная в гл. 10 Киотской конвенции, свидетельствует, что основным принципом данной конвенции является принцип решения всех таможенных вопросов в прозрачной и справедливой форме. Отсюда вытекает другой важный принцип: все лица, осуществляющие операции с таможенной службой, должны иметь возможность подать жалобу по любому вопросу. В повседневной практике могут возникать ситуации, при которых решения или бездействие таможенных органов неприемлемы для лица, чьи интересы затронуты.

     Положения данной главы предусматривают прозрачный и многоступенчатый процесс подачи апелляции, их цель — предотвращение ситуаций, при которых лица, чьи интересы затронуты, будут чувствовать себя жертвами принятых таможенными органами решений. Кроме того, наличие независимого судебного пересмотра решения как конечного средства рассмотрения жалобы должно вселять веру общества и торгового сообщества в деятельность государственных органов и, в частности, таможенной администрации.

     Данная  глава касается жалоб по всем вопросам, связанным с законами и положениями, которые таможенные службы обязаны выполнять и вводить в действие, таких, как вопросы тарифной классификации, происхождения товаров и таможенной оценки, а также обжалований положений общего характера. Однако данная глава не рассматривает жалобы, касающиеся наложения взысканий, или жалобы против мнений, высказанных таможенной службой, которые не обязательны для исполнения.

     Процедура, предусматривающая право на обжалование, в значительной степени аналогична национальному законодательству Российской Федерации.

     Однако  когда жалоба оставлена таможенным органом без удовлетворения, податель жалобы имеет право на дальнейшее обжалование в орган, независимый от таможенной службы (Стандартное правило 10.5. Киотской конвенции).