Прокурорский надзор

Система ведомственного процессуального контроля, равно как и прокурорского надзора строится в соответствии с типичными, возможными на этой стадии нарушениями:

1) на этапе приема заявлений и сообщений о преступлениях: а) сокрытие преступлений от учета; б) фальсификация заявлений и сообщений о совершенном преступлении;

2) на этапе проверки заявлений и сообщений о преступлениях, принятии процессуальных решений: а) необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела; б) фальсификация материалов предварительной проверки и принимаемых решений; в) превышение сроков предварительной проверки (несвоевременное принятие процессуального решения); г) производство следственных и иных действий, не разрешенных на этапе предварительной проверки; д) необоснованное возбуждение уголовного дела.

Институт процессуального контроля распространяется на первоначальную стадию уголовного процесса[44]. Это объясняется тем, что ведомственный процессуальный контроль урегулирован уголовно-процессуальным законом и реализуется участником уголовного процесса –начальником подразделения дознания в процессуальных формах и оказывает

непосредственное влияние на процессуальную деятельность должностного лица, непосредственно рассматривающего заявление и сообщение о преступлении.

Способами, обеспечивающими законность и обоснованность процессуальной деятельности и принимаемых решений выступают установленные законом формы и принципы уголовного судопроизводства, процессуальные права участников, прокурорский надзор и ведомственный контроль.

Следователь (дознаватель) уполномочен самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуется согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение [45].

При производстве дознания только начальник органа дознания уполномочен утверждать обвинительный акт, составленный дознавателем (ч. 4 ст. 225 УПК РФ) и выносить постановления о восстановлении утраченных уголовных дел (ч. 1 ст. 158.1 УПК РФ).

Прокурор дает согласие, на решение дознавателя о возбуждении перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (ст. 108 УПК РФ), согласовывает решение о возбуждении у головных дел о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 115. ч. 1 ст. 116. ч. 1 ст. 129. ст. 130 УК РФ (ч. 4 ст. 20 УПК РФ), а также о прекращении дела в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК РФ) или деятельным раскаянием (ст. 28 УПК РФ).

Основная проблема прокурорского надзора заключается в том, чтобы в ходе реализации контроля и надзора не выходить за определенный предел, необоснованно не ограничивать процессуальную самостоятельность дознавателя, следователя.

Ведь прокурор, осуществляя процессуальный контроль и надзор, одновременно должен вырабатывать у дознавателей, следователей самостоятельность, профессионализм, умения принять верные решения на основе анализа следственной ситуации.

Кроме того, важной функцией контроля является контроль за обеспечением прав и законных интересов личности на стадии дознания.

Важнейшим средством обеспечения прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела является прокурорский надзор, однако наряду с ним в стадии осуществляется ведомственный контроль начальником органа дознания, начальником подразделения дознания, руководителем органа предварительного следствия.

В целом последние изменения в УПК РФ усилили ведомственный процессуальный контроль за деятельностью дознавателя, увеличили количество контролирующих субъектов, освободив прокурора от контрольных функций в отношении следователя, и фактически усилили его надзор за производством дознания.[46]

Ведомственный процессуальный контроль над деятельностью дознавателя осуществляет начальник подразделения дознания, а так же его заместитель. Полномочия начальника подразделения дознания определены в ст. 40.1 УПК РФ:

1)                     поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленной статьей 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу;

2)                     изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи;

3)                     отменять необоснованное постановление дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу;

4)                     вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела

5)                     при осуществлении своих полномочий начальник подразделения

дознания вправе проверять материалы уголовного дела;

6) давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения;

7) начальник подразделения дознания вправе возбудить уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя.

Указания начальника подразделения дознания по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения дознавателем, но могут быть обжалованы им начальнику органа дознания или прокурору. На практике при реализации данного установления возникают сложности. УПК РФ не содержит нормы, регламентирующей правовое положение начальника органа дознания, которому дознаватель может обжаловать указания начальника подразделения. В п. 17 ст. 5 Кодекса лишь уточняется, что начальник органа дознания – это должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, который вправе давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий и т. п.

Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения. Дознаватель вправе представить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника подразделения дознания.

Эти положения почти совпадают с полномочиями начальника следственного отдела, указанных в ст. 39 УПК РФ в редакции от 4 июля 2003 года (№ 92-ФЗ). Это говорит о том, что в полиции общественной безопасности (МОБ), создано полноценное подразделение, осуществляющее предварительное расследование в форме дознания. Начальник подразделения дознания осуществляет организацию работы подразделения дознания и руководит им, то есть обладает административными полномочиями, а также осуществляет процессуальный контроль за организацией дознания дознавателем.

В русском языке слово указание означает наставление, разъяснение, указывающее, как действовать. «Указывать, указать»  - показывать, дать увидеть; толковать, объяснять, наставлять, учить; приказывать, велеть, повелевать, приказывать, предписывать, наказывать; обращать внимание. «Указать», т. е. указать на что-нибудь (указать на ошибку), дать узнать, показать, назвать для сведения; установить, определить (указать, как вести работу), объявить порицание. В качестве синонимов используются слова инструкция, предписание, директива, совет, соответственно указать - показать, обратить внимание, приказать.

В Уголовно-процессуальном кодексе РФ нет определения понятия указаний прокурора.

Указания Генерального прокурора - это ведомственные нормативно-правовые акты, правовая природа которых, а также задачи и значение не аналогичны указаниям прокурора в уголовном судопроизводстве. Однако при этом следует отметить, что для обозначения различных по правовой природе полномочий прокурора (т. е. полномочия Генерального прокурора РФ издавать ведомственные нормативно-правовые акты - указания - и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве давать указания дознавателю о направлении расследования, производстве процессуальных действий) законодатель употребил одинаковый термин - «указания», который наиболее полно  отражает суть полномочия прокурора в указанных случаях.

Право прокурора давать указания в целях обеспечения законных прав и интересов личности дознавателю обусловлено его функцией надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

Некоторые авторы полагают, что следует изменить соотношение полномочий по процессуальному руководству дознанием между прокурором и начальником подразделения дознания. По мнению Д.А. Гришина, следует наделить начальника подразделения дознания правом отмены любого незаконного решения подчиненных дознавателей, что, по его мнению, позволит максимально оперативно реагировать на нарушения законности при производстве дознания[47].

Итак, полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия уменьшились, в то же время прокурор сохранил большой объем полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания.

Ранее (до изменений УПК РФ 2007 г.) прокурор имел право наряду с надзором за процессуальной деятельностью органов дознания осуществлять предварительное расследование, а также осуществлял процессуальное руководство предварительным расследованием, т. е. фактически руководство деятельностью дознавателя. Постановления и указания прокурора, будучи формами выражения его надзорной «воли», были за редким исключением обязательны для дознавателя. С 2007 г. прокурор утратил большинство процессуальных полномочий, которые в том числе позволяли ему осуществлять процессуальное руководство за дознанием.

Указанные изменения уголовно-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре вызвали много обоснованной критики со стороны как ученых, так и правоприменителей. Так, по мнению З. Еникеева [48], далеко не все поправки в законодательстве прогрессивны и социально оправданны, кроме того, они противоречат международным стандартам деятельности прокуратуры, придающим ей главную роль в уголовном судопроизводстве. Таким образом, ученый считает необходимым восстановление полномочий прокурора по надзору за законностью дознания в полном объеме.

В то же время, подвергая критике отдельные законодательные новеллы по рассматриваемому вопросу, исследователи отмечают положительную роль разделения дознания и надзора как шага к повышению объективности прокурорского надзора.

Указания в целях обеспечения законных прав и интересов личности - это исконно присущие прокуратуре акты надзора. Именно при осуществлении прокурорского надзора постоянно прослеживается полномочие прокурора давать указания в целях обеспечения законных прав и интересов личности.

Несмотря на существенное сокращение полномочий прокурора по надзору за дознанием, его право давать указания в целях обеспечения законных прав и интересов личности, сохранилось в отношении дознавателя.

В большинстве случаев указания прокурора, в целях обеспечения законных прав и интересов личности, адресованы дознавателю (указания о направлении расследования; о производстве процессуальных действий; а также указания, которые даются в связи с возвращением прокурором дознавателю уголовного дела, поступившего к прокурору с обвинительным актом (указания о производстве дополнительного расследования; указания об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых) в соответствии с п. 4, 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

В отношении обеспечения законных прав и интересов личности на стадии возбуждения уголовного дела следует говорить в первую очередь, о том, что множество нарушений обусловлено простым несоблюдением закона УПК РФ, отсутствием обязательности указаний начальников органов предварительного расследования, особенно когда нарушения уже выявлены прокуратурой в порядке надзора. В этом смысле, дознаватель должен четко соблюдать нормы УПК РФ и нести ответственность в случае нарушения конституционных прав граждан, начиная от принятия сообщения о преступлении и его регистрации до следственных действий по тому или иному делу на досудебной стадии.

Согласно научной литературе[49] полномочия прокурора направлены либо на выявление нарушений закона, либо на их устранение, либо на их предупреждение. Исходя из этого, полномочия прокурора давать указания дознавателю относятся ко второму типу.

Вместе с тем среди путей повышения качества дознания и снижения количества допускаемых нарушений закона при производстве дознания следует назвать:

– внесение определенных уточнений в концепцию прокурорского надзора с целью разграничения функций прокурорского надзора и процессуального контроля;

– расширение полномочий прокурорского надзора за следствием в досудебном производстве в части возможности отмены необоснованных, немотивированных процессуальных действий и решений;

– корректировка надзорной практики;

– внесение дополнений и уточнений в уголовно-процессуальный закон, отражающих различие обязанностей прокурора и руководителя следственного органа в обеспечении всесторонности и полноты расследования;

– повышение профессионализма будущих и действующих дознавателей и следователей, что является актуальным в свете совершенствования уголовно-процессуального законодательства, в частности введением в УПК РФ нового института «сделки с правосудием»[50].

Подводя итог, отметим, что, несмотря на детально разработанную и регламентированную методику контроля, количество нарушений, связанных с приемом и регистрацией информации о преступлениях, не снижается.

Перед государством и прокурором стоит задача восстановления нарушенных прав, а для этого следует выяснить обстоятельства правонарушения. На современном этапе, возникла необходимость детальной регламентации механизма осуществления проверок по жалобам граждан.

Важную роль в обеспечении прав и законных интересов личности играет правильная оценка поступившей информации о преступлении, принятие обоснованного решения о необходимости производства предварительной проверки, а также определение границ этой проверки. Одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела является соблюдение сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях.