Содержание и осуществление права муниципальной собственности

Как отмечает В.Н. Соловьев, для восстановления социального баланса интересов необходимо предпринять ряд мер, в том числе и правового характера.   Однако   в   любом   случае   экономическую   основу   таких преобразований должна составить публичная форма собственности,  а едовательно, требуются новые подходы к правовому регулированию различных форм ее использования, а также к оценке его эффективности[99].

Целями осуществления права муниципальной собственности являются: - цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения     (распределения)     является     составной     частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена[100]. Через распределительную функцию происходит накопление в руках муниципального образования денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов[101]. Приобретение указанных денежных средств муниципалитетом осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования муниципальной собственности.

-цель капитализации, которая реализуется при поступлении в муниципальную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в муниципальной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования[102].   

-узко социальная цель. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для  слепых и т.п.);  содействии развитию науки, культуры и образования[103].

- организационно-управленческая цель. Она выражается в обеспечении деятельности органов власти публичного субъекта, унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

Вопросы, касающиеся второй особенности осуществления права муниципальной собственности, т.е. ее объектов, нами уже рассматривались в третьем параграфе первой главы настоящей работы. Напомним, что отличительными чертами их является наличие определенного законом перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, особое положение муниципальной казны как объекта права собственности, некоторые ограничения в использовании недвижимого имущества и другие. Третьей особенностью муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права. Традиционно государство (муниципалитет) передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника. Существует и такая форма осуществления права муниципальной собственности, которая связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей его третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении. Непосредственной формой использования казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны в узком смысле данного слова, как объекта права муниципальной собственности). Не вызывает сомнения целевая социальная направленность использования части указанных средств[104]. Некоторые авторы выделяют также корпоративную форму осуществления права муниципальной собственности, которая имеет место в случае муниципального участия в имуществе юридических лиц, позволяющего влиять на осуществление его деятельности[105]. Еще одной особенностью осуществления права муниципальной собственности является то, что от имени муниципальных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности. В соответствии с пунктом 2 статьи 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из анализа данной нормы видно, что органы местного самоуправления не являются самостоятельными субъектами права муниципальной собственности, а лишь выступают от имени ее субъектов. Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки. Ряд ученых полагают, что государственные органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются[106]. Так, Р. Бевзенко пишет: "Государственный орган не имеет собственных целей и задач, он действует от имени государства и в интересах общества и государства. Иными словами, у государственного органа нет правовой потребности в том, чтобы отделять себя от юридической личности государства[107]. Существует и менее категоричное мнение. С.А. Зинченко и В.В. Галов считают необходимым разграничивать такие субъекты права, как юридические лица и лица, обладающие правами юридического лица.

Государственные и муниципальные органы они относят к последним[108]. Следует отметить, что аналогичное представление о природе государственно органа сформулировано О.Е. Кутафиным[109]. В.Е. Чиркин считает, что государственные органы являются особыми юридическими лицами с публично-правовым статусом и правами юридического лица в гражданско-правовом смысле[110]. Категорически против такого подхода и даже против введения таких терминов, как "юридическое лицо публичного права", "юридическое лицо административного права", выступал А.В. Венедиктов, мотивируя это прежде всего необходимостью "избежать смешения этого понятия с категорией юридического лица гражданского права”[111]. Он справедливо отмечал, что право в целом, в том числе и его отрасли - гражданское и административное право, знают лишь два вида субъектов: граждане и организации. В настоящее время также есть последователи этой точки зрения[112].

По нашему мнению, в существующем правовом регулировании отсутствует потребность выделения категории юридических лиц публичного права.   В   административных,   иных   публично-правовых   отношениях указанные субъекты будут участвовать в правоотношениях как государственные органы. В гражданско-правовых отношениях в тех случаях, когда они решают свои хозяйственные задачи (их существование оправдано необходимостью организации деятельности такого субъекта), они выступают как юридические лица, как правило, созданные в организационно-правовой форме учреждения; в тех случаях, когда идет речь об их участии в гражданском обороте от имени публично-правового образования, де-юре участником правоотношения является РФ, субъекты РФ или муниципальные образования, де-факто - государственные органы, действующие от их имени. Следует также отметить, что нормы п. 2 и 3 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" объявляют органы местного самоуправления муниципальными учреждениями, предписывают их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, распространяют на них действие Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"[113]. Полномочия указанных органов в сфере осуществления правомочий владения,    пользования,    распоряжения    определяются    в    основном муниципальными  правовыми  актами.  Федеральный закон  "Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил в этой сфере только отдельные полномочия представительного органа муниципального образования, отнеся к его компетенции определение порядка управления  и  распоряжения  муниципальной  собственностью, принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений (п.  5  - 6 ч.   10 ст.  35 Федерального закона), установление порядка определения целей условий деятельности муниципальных предприятий, назначения их руководителей, утверждения уставов (ч. 4 ст. 51 Федерального закона). В то же время перечень полномочий представительных органов местного   самоуправления   в   имущественной   сфере,   определенный Федеральным  законом  "Об  общих  принципах  организации  местного самоуправления в Российской Федерации", является неисчерпывающим. В силу ч.  11 ст. 35 указанного Федерального закона иные полномочия представительных  органов  муниципальных   образований   определяются федеральными   законами   и   принимаемыми   в   соответствии   с   ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Поскольку, кроме Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других профильных федеральных законов по местному самоуправлению нет, а полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничены, то основную роль в определении компетенции органов местного самоуправления играют уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований показывает,  что,  как  правило,   они  принимаются  представительными органами местного самоуправления.  Это вполне объяснимо, учитывая отнесение вопросов установления порядка управления и распоряжения муниципальной   собственностью   к   ведению   именно   представительных органов муниципальных образований. Соответственно акты других органов местного самоуправления в этой сфере могут приниматься только на основании нормативных документов, принятых советами депутатов, думами, законодательными собраниями муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. С предметной точки зрения обозначенные нормативные  документы так  и  называются  -  положения  о  порядке управления  и  распоряжения  муниципальной  собственностью.  

Правда, представительными органами принимаются и специальные нормативные акты - о порядке сдачи имущества в аренду, приватизации и т.п. Вопрос распределения полномочий органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью решается следующим образом: как правило, в муниципальных правовых актах   управление   и   распоряжение   муниципальной   собственностью закрепляется   за   органами   и   должностными   лицами,   наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями, то есть выдерживается принцип разделения исполнительно-распорядительной и нормотворческой деятельности. Так, в соответствии со статьей 30 Устава города Рязани, к исключительным полномочиям представительного органа города Рязани относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Рязани. Согласно статье 39 указанного нормативного акта, администрация города Рязани реализует полномочия по управлению муниципальной собственностью, решению   вопросов   по   созданию,   приобретению   (возмездному    и безвозмездному), использованию, отчуждению объектов муниципальной собственности в соответствии с порядком, установленным представительным органом города Рязани. Итак,     осуществление     права    собственности     муниципальными образованиями имеет свои особенности: цели его осуществления связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества; объекты права публичной собственности весьма разнообразны, включая объекты, изъятые из оборота; формы осуществления права собственности различны, в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным; от имени публично-правовых образований при осуществлении права собственности выступают государственные  органы,  в этом  случае  наличие  статуса юридического лица правового значения не имеет.

2.3. Осуществление права муниципальной собственности при реализации социальных функций

Как уже говорилось ранее, под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения[114]. При этом конституционное понятие "вопросы местного значения" непосредственно связано с вопросами жизнеобеспечения населения муниципального образования, отнесенными к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законами субъектов Российской Федерации.

Еще А. Васильчиков в своем трехтомном труде, посвященном истории становления и развития местного самоуправления, подчеркивал, что "круг вопросов местного значения отличается от тех дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания". "Ставить починку мостов, исправление дорог, - писал он, - призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, - значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит то, что в централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду"[115].

Как было отмечено нами в предыдущем параграфе настоящей главы, одной из целей осуществления права муниципальной собственности, которые и придают ему определенную специфику, является узко социальная цель. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабо защищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т.п.); содействии развитию науки, культуры и образования. В современной доктрине преобладает точка зрения о том, что выделение вопросов местного значения для решения их выборными муниципальными органами или населением непосредственно имеет не только политический, но и экономический и организационно-управленческий смысл[116], а следовательно, в основу решения таких вопросов положены проблемы социальной сферы. Так, в первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было определено, что к указанной группе вопросов отнесены электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др. В дальнейшем перечень вопросов был существенно дополнен, однако неизменным осталось одно - их социальная направленность. Отметим, что в социальной сфере полномочия органов местного самоуправления имеют чаще всего управленческий характер[117]. Они касаются организации оказания социальных услуг или обеспечения различного рода процессов оказания социальных услуг (материально-технического, организационного, информационного и проч.), руководства муниципальными учреждениями и организациями в рассматриваемой сфере, оказания поддержки или содействия, сбора, обработки, анализа информации или передачи информации другим органам, прогнозирования, учета, планирования. Так, в сфере здравоохранения органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции и имеющихся средств принимать решения о дополнительных мерах социальной поддержки доноров крови, не предусмотренных федеральным законодательством категорий граждан. В сфере образования органы местного самоуправления вправе организовывать и координировать методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относятся:

1)              организация предоставления общедоступного и бесплатного
начального общего, основного общего, среднего (полного) общего
образования по основным общеобразовательным программам, за
исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного
процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации;

2)              организация предоставления дополнительного образования детям и
общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории
муниципального района;

3)              создание, реорганизация и ликвидация муниципальных
образовательных учреждений;

4)              обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5)              учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных
учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего
образования;

6)    опека и попечительство.

Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений.

В сфере ветеринарии в случаях появления угрозы возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных органами местного самоуправления на основании представлений главных государственных ветеринарных инспекторов, государственных ветеринарных инспекторов по закрепленным территориям обслуживания, их заместителей могут вводиться ограничительные мероприятия (карантин). Для оперативного руководства и координации деятельности юридических и физических лиц по предупреждению распространения и ликвидации очагов заразных и массовых незаразных болезней животных органы местного самоуправления вправе создать специальные комиссии.

В сфере социальной поддержки гражданам, имеющим право на дополнительное материальное обеспечение, на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, на доплаты к пенсии, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, могут устанавливаться актами органов местного самоуправления.

Например, органы местного самоуправления могут за счет своих бюджетов предоставлять дополнительные льготы Героям, полным кавалерам ордена Славы и членам их семей, а также могут принимать в пределах своих полномочий дополнительные меры по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие законодательства о чернобыльской катастрофе.