Содержание и осуществление права муниципальной собственности

Отметим,   что   общая   система   объектов   права   собственности, представленная в ст. 128 ГК РФ, а также выделение в ст. 215 ГК РФ имущества,    закрепленного    за   муниципальными    предприятиями    и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, и средств местного бюджета  и  иного  муниципального   имущества,   не   закрепленного   за муниципальными предприятиями и учреждениями (казны), не решают проблемы защиты муниципального имущества (по крайней мере его части) от произвольного использования в интересах одного или нескольких лиц в ущерб   интересам   муниципального   образования,   т.е.   не   закрепляют приоритета публичного интереса.

Таким образом, институт права муниципальной собственности собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, который, безусловно, должен видеть законодатель и оказать муниципальным образованиям помощь, без которой невозможно эффективное решение важных и насущных вопросов, имеющих значение для каждого и всякого жителя города, села, поселка России.

1.4. Основания приобретения и прекращения права муниципальной собственности

В   действующем   законодательстве   при   регулировании   процесса приобретения права собственности используются два основных понятия "основание" и "способ" (при этом два данных понятия отождествляются). Отдельные авторы также используют термины "основание" и "способ" приобретения права собственности как обозначающие явление одного порядка[57].  Существует и противоположная позиция, согласно которой данные понятия далеко не равнозначны, так как они обозначают разные юридические факты. Под способами приобретения права собственности следует понимать фактические действия, с которыми закон связывает возникновение права собственности (передача, завладение и пр.), акцент в этом случае ставится на момент действия, с которым закон связывает возникновение права собственности[58]. Основаниями являются юридические действия и события. Прежде всего, к ним относятся договоры о передаче имущества  в  собственность,  переработка,  постройка,   находка  и  т.д. Основания возникновения права собственности называются также титулами  собственности.

Среди способов приобретения права муниципальной собственности следует выделять общегражданские способы приобретения права собственности, которые предусмотрены общими  нормами ГК  РФ  обоснованиях возникновения вещных прав и могут порождать право собственности любого субъекта гражданского оборота, а также специальные способы приобретения права собственности, с помощью которых собственником может стать только муниципальное образование.

Общегражданские способы приобретения права муниципальной собственности подразделяются на первоначальные (создание (изготовление) новой вещи; переработка; при определенных условиях - самовольная постройка (п. 3 ст. 222 ГК РФ); приобретение права собственности на бесхозяйное имущество) и производные (приобретение права собственности на основании договора; в порядке наследования; в порядке правопреемства).

Общегражданские основания приобретения права муниципальной собственности имеют свою специфику. Наиболее ярко указанная специфика проявляется в случае с приобретением права собственности на основе договора. Подобное приобретение регламентируется специальными нормами законодательства (§4 гл. 30 ГК РФ, БК РФ, Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 20.04.2007 N 53-ФЗ)[59], Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"[60]).

Основную роль в приобретении имущества в муниципальную собственность играет муниципальный контракт на поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, который, исходя из положений ст. 69, 70, 71 БК РФ, ст. 34 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", исключает возможность приобретения каких-либо объектов в муниципальную собственность на основе каких-либо договоров, кроме указанных контрактов. Исключение из данного правила установлено статьями 70 и 71 БК РФ, которые предусматривают, что бюджетные учреждения могут расходовать средства на оплату товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчета наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Еще одно исключение установлено абз. 10 ст. 69 БК РФ, которым предусматривается такая форма расходов бюджетов, как инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Правовое же оформление бюджетных инвестиций, в том числе не связанных с приобретением доли участия в уставном капитале, не ограничивается рамками государственных или муниципальных контрактов.

Размещение  муниципального  заказа по  общему  правилу  должно осуществляться через проведение торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (ч. 2 ст. 10 данного Федерального закона). Проведение же аукциона или конкурса предполагает осуществление достаточно громоздкой процедуры. Так, при проведении открытого конкурса следует опубликовать извещение о его проведении в официальном печатном издании и на официальном сайте за 30 дней до вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, в этот же срок разработать конкурсную документацию, разместив ее на официальном сайте и подготовив для представления  всем  желающим.  Следует разъяснить  всем  желающим положения конкурсной документации, в течение 20 дней после вскрытия рассмотреть заявки претендентов, определить, кто из них может быть участником конкурса, а кто нет, и в 10-дневный срок со дня определения участников конкурса сопоставить заявки, определив победителя конкурса. После этого по итогам конкурса и не ранее 10 дней после размещения на официальном сайте протокола оценки заключается муниципальный контракт

(ст. 20-31Федерального закона). Менее сложной, но в целом такой же обременительной является процедура проведения аукциона[61].

Очевидно, что процесс приобретения имущества в данном случае является чрезвычайно затянутым во времени и требует достаточно трудоемкой работы со стороны органов местного самоуправления. Проблемы муниципальных образований здесь особенно существенны, поскольку по сравнению с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации у них имеет место очевидная нехватка организационных и материально-финансовых ресурсов. По замечанию представителей Счетной палаты РФ, "на муниципальном уровне отмечается недостаток компьютерной техники, что затрудняет процесс подготовки конкурсной документации. Кроме того, низкий процент доступа муниципальных образований к сети Интернет не позволяет обеспечить принципы открытости, гласности при проведении конкурса"[62].

В то же время указанная процедура является гарантией максимально эффективного использования бюджетных средств[63].

Наиболее распространенными специальными способами формирования муниципальной собственности в настоящее время являются: муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);

изъятие для муниципальных нужд[64]; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т.д.); добыча из недр полезных ископаемых и других ресурсов, перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции, осуществление государственной инвестиционной деятельности. Существует мнение, согласно которому часть из перечисленных возможностей приобретения имущества к способам приобретения права собственности не относится. В частности, чаще всего в данную группу попадают налоги и иные обязательные платежи в бюджет, которые традиционно считают финансово-правовым[65], а не гражданско-правовым способом формирования имущества; а также добычу из недр полезных ископаемых и передачу имущества из казны одного публичного собственника к другому, что расценивается как административный акт. При приобретении права собственности возникает правоотношение собственности, при этом, перечень оснований возникновения гражданских прав (ст. 8 ГК РФ), как и оснований приобретения права собственности (гл. 14 ГК РФ), исчерпывающим не является. В связи с этим, существует и такая точка зрения, согласно которой иным образом оценить правовую природу данных отношений невозможно[66].  Хотелось бы особо отметить такой способ приобретения и прекращения права собственности муниципальных образований, как перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; а также разграничение имущества прежних муниципальных образований между   новыми   муниципальными   образованиями   разных   типов муниципальными   районами,   городскими   и   сельскими   поселениями, городскими   округами.   Основы   разграничения   собственности   среди публичных собственников содержатся в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"[67], тогда как условия указанной передачи определены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым разграничение осуществляется в порядке безвозмездной передачи имущества от одного ТУ публичного собственника другому в особом порядке. Указанный     Федеральный     закон     определяет     случаи,     когда муниципальные образования не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества (если такое имущество может находиться   исключительно   в   собственности   этого   муниципального образования, или, если имущество может находиться в федеральной или региональной   собственности,   но   оно   используется   муниципальными органами или организациями на момент передачи). Остальное имущество, которое может находиться как в муниципальной, так и в государственной собственности, может быть передано исключительно с согласия органов местного самоуправления муниципального образования - собственника имущества и не может быть истребовано в судебном порядке. Это же касается   и   претензий   муниципальных   образований   на   аналогичное федеральное и региональное имущество[68]. Согласно Определению Конституционного Суда от 04.12.2007 г. N 828-О-П[69], при безвозмездной передаче в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу. И передача имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима. Следует отметить, что существующая судебная практика изобилует спорами, в которых органы местного самоуправления отказываются принимать в муниципальную собственность объекты жилищного фонда, а также элементы инженерной инфраструктуры, находящиеся на балансе различных предприятий и учреждений и в собственности субъектов РФ либо РФ, даже несмотря на принятые решения о передаче такого имущества. Так, Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственный Рязанский приборный завод" обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к администрации г. Рязани о признании бездействия администрации г. Рязани по принятию в муниципальную собственность муниципального образования "город Рязань" Рязанской области газопроводных сетей, протяженностью 196 метров, и обязании администрации г. Рязани принять газопроводные сети в муниципальную собственность муниципального образования "город Рязань" Рязанской области. 8 декабря 2005 г. Рязанским городским Советом было принято решение N 586-II об утверждении перечня объектов жилищно-коммунального хозяйства, передаваемого в муниципальную собственность федеральным государственным унитарным предприятием "Государственный Рязанский приборный завод". Согласно данному решению муниципальным образованием был утвержден перечень объектов жилищно-коммунального хозяйства, передаваемых ФГУП "Государственный Рязанский приборный завод" в муниципальную собственность. В указанный перечень вошли 79 квартир, расположенных по адресу г. Рязань, ул. Грибоедова, д. 20 и инженерные коммуникации (сети электроснабжения, канализаций, теплоснабжения, водоснабжения), расположенные по тому же адресу. 12.12.2006              Федеральным агентством по управлению федеральным
имуществом принято распоряжение "О безвозмездной передаче имущества,
находящегося в хозяйственном ведении Федерального государственного
унитарного предприятия "Государственный Рязанский приборный завод" в
муниципальную собственность муниципального образования "город Рязань"
Рязанской области". В перечень имущества, передаваемого в муниципальную собственность помимо вышеперечисленных объектов были включены и газовые сети. 12.03.2007              было принято постановление N 678 администрации г. Рязани "О приеме из федеральной собственности в собственность муниципального образования - город Рязань квартир, расположенных по адресу: г. Рязань, ул. Грибоедова, д. 20". 19 марта 2007 г. было принято постановление N 760 администрации г. Рязани "О приеме инженерных коммуникаций из федеральной собственности в собственность муниципального образования - г. Рязань", при этом газовые сети в перечень принимаемого имущества включены не были. Не согласившись с бездействием администрации г. Рязани по принятию в муниципальную собственность муниципального образования "город Рязань" Рязанской области газопроводных сетей, протяженностью 196 метров, расположенных по адресу: г. Рязань, ул. Грибоедова, д. 20, coop. 4, ФГУП "Государственный Рязанский приборный завод" обратилось с исковым заявлением в Арбитражный суд. Арбитражный суд посчитал, что заявленные требования подлежат удовлетворению, бездействие администрации города Рязани по принятию в муниципальную собственность муниципального образования "город Рязань" Рязанской области газопроводных сетей, протяженностью 196 метров, расположенных по адресу: г. Рязань, ул. Грибоедова, д. 20, coop. 4, является незаконным, и нарушает права и законные интересы ФГУП "Государственный Рязанский приборный завод"[70].Следует отметить, что принудительное приобретение права собственности муниципальными образованиями, безусловно, представляет собой весьма специфическое явление. Современная цивилистика предлагает для описания его особых свойств ввести новый способ приобретения права собственности указанными субъектами ("муниципализацию")[71]. Высказано мнение, что в сложившихся условиях национализация и муниципализация могут стать также решением ряда социальных вопросов. Например, в условиях финансового кризиса непростой стала финансовая ситуация на крупных градообразующих предприятиях, которые занимались не только непосредственно производством, но и оказанием коммунальных услуг жителям соответствующих населенных пунктов, поскольку были собственниками   различных   элементов    инфраструктуры    (отопления, водоснабжения, а иногда и электроснабжения). В современных условиях осуществление   указанной   деятельности   становится   для   них   весьма обременительным. В создавшихся условиях может быть успешно применен опыт зарубежных государств, где национализация небольших частных компаний   в   области   торговли   крепкими   алкогольными   напитками, электроэнергией и природным газом стала обычной практикой в развитых странах[72]. Таким образом, предлагается даже расширить перечень объектов, подлежащих муниципализации. Основания прекращения права муниципальной собственности не во всем совпадают с общегражданскими основаниями прекращения права собственности, перечисленными в ст. 235 ГК РФ. Например, к имуществу муниципальных образований неприменимо такое основание прекращение права собственности, как национализация (абз. 3 ч. 2 ст. 235 ГК РФ). Государство и муниципальные образования не могут отказаться от права собственности, поскольку отказ от права собственности может исходить только от граждан и юридических лиц (ст. 236 ГК РФ). В связи с тем, что публично-правовые образования не являются субъектами преступлений и правонарушений, к ним в силу ч. 1 ст. 243 ГК РФ неприменима конфискация. Однако в последних двух случаях право муниципальной собственности может прекратиться в силу действий субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления. Итак,   перечень   оснований   прекращения   права   муниципальной собственности очевидно отличается от перечня оснований прекращения права собственности юридических и физических лиц. Однако главное отличие   состоит   в   своеобразии   главного   основания   прекращения собственности, именно его отчуждении на основе договора. Из абз. 2 ч. 2 ст. 235 ГК РФ следует, что имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть отчуждено в собственность юридических и физических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. В силу статьи 217 ГК РФ нормы ГК РФ по вопросам порядка приобретения и прекращения права собственности, несоответствующие нормам законов о приватизации, неприменимы[73]. В силу ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество). Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества", предоставил органам местного самоуправления самостоятельность в планировании и принятии решений по отчуждению конкретных объектов, подробно регламентировал процесс указанного отчуждения. Анализ современного приватизационного законодательства, на наш взгляд, говорит о том, что оно ориентировано на максимизацию доходов от продажи государственного (муниципального) имущества, обеспечение равенства прав приобретателей и исключение возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц. Согласно части 6 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации    местного    самоуправления   в   Российской    Федерации", особенности    возникновения,    осуществления    и    прекращения    права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества  устанавливаются   федеральным   законом.   В   то   же   время специальный    федеральный    закон,     устанавливающий     особенности возникновения,   осуществления   и   прекращения   права   муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества до настоящего времени не принят. Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам    приходится    расходовать    финансовые,    трудовые, временные ресурсы,  в  то  время  как  для  эффективного  управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения.    Но    пока    только    судебным    толкованием    устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства. Пожалуй, одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является   Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации   законодательных   (представительных)   и   исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[74]. На его основе можно сделать вывод  о  том,  что  муниципальные  образования,  заинтересованные   в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч. 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Однако по этому Закону (ч. 5 ст. 50) не предусмотренное   ст.    50   имущество    подлежит   отчуждению    либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г. Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм значительно усложняет работу муниципалитетов. Таким образом, приобретение и прекращение права муниципальной собственности имеет свои особенности: наряду с возможностью использования общегражданских способов (которые в данном случае, тоже имеют свод специфику), возможно еще и приобретение и прекращение права муниципальной собственности специальными способами, такими как, например, муниципализация и приватизация.

Глава 2. Содержание и осуществление права муниципальной собственности

2.1. Содержание права муниципальной собственности                  

Содержанием права собственности являются права владения, пользования и распоряжения имуществом (п. 2 ст. 35 Конституции, п. 1 ст. 209 ГК). Вопрос о том, что в содержание права собственности входят право владения,   право  пользования  и  право  распоряжения,   представляется бесспорным[75]. Владение, пользование и распоряжение образуют содержание собственности, и собственник при правовом регулировании должен иметь соответствующие правомочия. Недаром все авторы, высказывающиеся против определения права собственности как права владения, пользования и распоряжения имуществом, не могут сами уйти от этой "триады", как они ее называют. Одни авторы предлагают свои определения, другие, осуждая традиционное определение, ничего не предлагают взамен. Но и те и другие, когда им от общего определения приходится переходить к содержанию права собственности, неизменно оперируют понятиями владения, пользования и распоряжения[76]. Более или менее устоялись и определения вышеназванных правомочий. Правомочие владения - юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления.   Правомочие   распоряжения   -   юридически   обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи[77]. Очевидным с нашей точки зрения является тот факт, что совокупность правомочий владения, пользования и распоряжения наиболее полным образом определяет заложенные в праве собственности потенциальные возможности. Кроме того, как отметил А.В. Венедиктов, традиционный перечень правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению его имуществом представляет выражение того общего, что свойственно праву собственности во всех формациях[78]. Это подтверждает тот факт, что определение содержания права собственности через правомочия владения, пользования и распоряжения, впервые получив закрепление в Своде законов Российской империи[79], затем вошло в ГК РСФСР 1922, ГК РСФСР 1964 г. и ныне действующий ГК РФ[80]. Не является исключением в этом плане и право муниципальной собственности. Оно наравне с правом государственной, а также частной собственности является одной из разновидностей права собственности. Поэтому содержание права муниципальной собственности не может включать элементы, отличные от содержания права собственности в целом[81]. Однако попытки выделить особые правомочия в составе права публичной собственности в российской цивилистике были предприняты. Более того, результаты данных попыток получили свое закрепление в законодательстве. Речь идет о правомочии управления. Г.А. Аксененок в праве государственной собственности на землю в СССР усматривал четыре элемента: владение, распоряжение, управление и пользование[82]. Высказано суждение, что можно найти и юридические отличия: право муниципальной собственности имеет содержание, отличное от триады - правомочий владения, пользования, распоряжения, выступая в основном как управление[83]. Однако, как отмечали А.С. Краснопольский и И.В. Павлов, "управление землей представляет собой не что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения"[84]. Существует мнение, что перечисленные возможности, которые Г.А. Аксененок включил в категорию управления, полностью охватываются содержанием правомочия пользования[85]. Тот факт, что перечисленные действия, включенные в правомочие управления,   охватываются   категориями   прав   владения,   пользования, распоряжения, отмечают и исследователи земельного права. Например, Н.А. Прохорова  указывает,  что,   "по  сути  дела,   все  указанные  действия собственника вполне реализуются в пределах трех упомянутых ранее правомочий права собственности независимо от того, о каком субъекте идет речь.  В  частности, юридическое лицо также ведет учет имущества, находящегося в его собственности, и вправе осуществлять контроль за использованием земельных участков, передаваемых им по договору иным лицам, организовывать рациональное использование и охрану земель. Более того,   это   является   его   обязанностью...   Исходя   из   вышесказанного, представляется, что включение дополнительного правомочия "управление" в классическую триаду правомочий права собственности по своей сути бессодержательно, и его введение в законодательство вносит путаницу в правоприменительную практику"[86]. На наш взгляд, управление не может быть признано в качестве категории гражданского права. По замечанию Ю.А. Тихомирова, "в широком смысле оно означает целенаправленное воздействие субъекта на объект"[87]. Таким образом, управление - это необходимый элемент механизма регулирования отношений власти и подчинения. Данные отношения по определению не входят в предмет гражданско-правового регулирования, важнейшей составной частью механизма которого является право собственности. В связи с изложенным управление выступает в качестве важнейшего компонента государственного механизма, и потому смешение его с правомочиями собственника явно нежелательно[88]. Анализ законодательства, регулирующего местное самоуправление, уставов муниципальных образований показывает, что правом управления в случае с муниципальной собственностью наделяются не муниципальные образования в целом, а отдельные органы и должностные лица местного самоуправления. Например, согласно пункту 5 части 1 статьи 30 Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области, к исключительным полномочиям представительного органа города Рязани относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Рязани. Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной собственности правомочиями владения,  пользования  и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством. Определяя   содержание   полномочия   управления   муниципальной собственностью, следует иметь в виду следующий очевидный факт. К осуществлению   правомочий   владения,   пользования   и   распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом. Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения. Современные исследователи отмечают, что категория управления как составной элемент содержания права собственности установлена в действующих правовых нормах (например, Земельного кодекса РФ), что является примером противоречивости современного законодательства, поскольку    определенными    актами    для    публичных    собственников установлено отдельное правомочие управления[89], в то время как Гражданский кодекс РФ его не предусматривает и более того, прямо указывает на то, что, согласно пункту 4 статьи 212 права всех собственников защищаются равным образом. В теории выделялось еще одно правомочие публично-правовых образований как собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих[90]. На наш взгляд, право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Таким образом, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется. Правомочия, принадлежащие субъекту права муниципальной собственности, имеют свои особенности. Во-первых,       муниципальным       образованиям       предоставлены дополнительные гражданско-правовые возможности, например, возможность передавать имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление для казенных предприятий и автономных учреждений (ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 115 ГК РФ). Данные ограниченные вещные права обеспечивают введение   в   гражданский   оборот   субъектов   гражданского   права,   не обладающих правом собственности на принадлежащее им имущество, что создает массу неудобств для других участников гражданско-правовых отношений. Так, целый ряд сделок субъекты хозяйственного ведения обязаны согласовывать с собственником принадлежащего им имущества (ст. 295, 297 ГК РФ, ст. 18, 23 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"[91]). Соблюдение данных       требований       чрезвычайно       затрудняет       установление обязательственных   отношений.    Их   несоблюдение    может    повлечь недействительность (ничтожность) совершенных сделок, нанеся ущерб интересам контрагентов субъектов указанных ограниченных вещных прав. Учитывая указанные обстоятельства, законодатель установил ограничения применения права хозяйственного ведения и оперативного управления казенных предприятий (ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных  унитарных  предприятиях"),   суть   которых   состоит   в обязывании   публично-правовых   образований   создавать   унитарные   и казенные  предприятия  только  для  решения  специальных  задач  этих образований. Более того, в пункте 11.1 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ  по  кодификации  и  совершенствованию  гражданского законодательства от 07.10.2009[92], указано, что нужно устранить существующий в законодательстве дуализм прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, оставив только одно право - право оперативного управления. Во-вторых, муниципальный образования ограничены в своих возможностях по сравнению с субъектами права частной собственности. Так, законодательство серьезно ограничивает правомочие распоряжения публично-правовых образований, и в том числе местного самоуправления, в части отчуждения имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями. Указанное отчуждение возможно только в порядке приватизации, урегулированном специальным законодательством. Четко регламентированы способы отчуждения муниципального имущества. В главах III - IV, VII Федерального закона "О приватизации государственного    и    муниципального    имущества"    установлен    их исчерпывающий перечень, условия и порядок применения. При этом основным способом распоряжения муниципальным имуществом признается его отчуждение путем преобразования унитарного предприятия в акционерное общество либо на торгах. Кроме того, устанавливаются особенности отчуждения отдельных видов муниципального имущества (земельных участков, имущественных комплексов унитарных предприятий и т.п.) (гл. V Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества") и строго определен порядок оформления договора и оплаты муниципального имущества. Безусловно, среди отмеченных особенностей главную роль играет регламентация правовых форм и способов отчуждения имущества. Именно они обеспечивают распоряжение муниципальным имуществом на началах равенства приобретателей, открытости в деятельности органов местного самоуправления, гарантируют распоряжение на наиболее выгодных для муниципальных образований условиях и затрудняют злоупотребление предоставленными полномочиями. Таким образом, содержание права муниципальной собственности, с одной стороны, включает в себя все правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, а с другой стороны, имеет свои особенности, которые выражаются в наличии как дополнительных возможностей, так и дополнительных ограничений, связанных, прежде всего, с деятельностью муниципальных предприятий и учреждений.

2.2. Осуществление права муниципальной собственности

Как отмечал М.М. Агарков, “индивидуализм частного права заключается в том, что самому субъекту предоставлено дело определения тех целей,

которые он желает достигать путем осуществления своего права”[93].

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц[94], в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. То есть осуществлением права собственности является "совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом".

Таким образом, поскольку право собственности предоставляет возможность совершения определенных действий в отношении вещи, регламентация осуществления этого права предполагает установление определенного порядка совершения фактических действий - действий по осуществлению правомочий, входящих в его содержание[95].

Объем осуществления прав связан с пределами их осуществления, потому что объем как мера возможного определяет те рамки, в которых лицо самостоятельно выбирает вид, способ и форму реализации субъективных прав[96].

Осуществление права муниципальной собственности имеет следующие особенности:

1)цели осуществления права собственности;

2)объекты, в отношении которых осуществляется право публичной
собственности;

3)формы осуществления;

4) субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

В Конституции РФ (ст. 7, 39, 41, 43 и др.) закреплен основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина, что является приоритетной задачей в первую очередь самого государства, которое должно предпринимать все возможные меры и создавать надлежащие условия, в том числе правовые, для должного исполнения своих функций[97].

Реформы, проведенные за последние два десятилетия в нашей стране, привели к устойчивому формированию политической установки на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Как следствие, это повлекло утрату важнейших государственных функций в социальной сфере - социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования и т.д[98].