Содержание и осуществление права муниципальной собственности

Структура органов местного самоуправления, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34, ст. 44 Федерального закона). Таким образом, в соответствии с вновь принятым законодательством все вопросы, связанные с организацией и функционированием органов местного самоуправления, должны регулироваться Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Данный факт, по мнению ученых, свидетельствует о стремлении законодателя придать устойчивость системам органов местного самоуправления, обеспечить их неизменность и предсказуемость[32], которая позволит обеспечить большую осведомленность потенциальных контрагентов муниципальных образований о составе и полномочиях органов местного самоуправления, а следовательно, устойчивость и эффективность экономического взаимодействия с ними.

Фактически законом закреплены права собственности за одним субъектом - муниципальным образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества - муниципальный орган. Тем не менее, права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения.

Ни само население, ни органы местного самоуправления не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям.   К   специализированным   организациям   по   управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия,   оказывающие   социальные   услуги   населению,   а   также учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по выражению З.А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом "подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом”[33].

На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города (п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 N 13 "Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"[34]).

С внесением изменений в 2002 году в ст. 115 ГК РФ закреплена возможность существования казенных предприятий на муниципальном уровне. Дополнительное бремя, возлагаемое на собственника имущества казенного предприятия в виде субсидиарной ответственности перед другими субъектами по долгам казенного предприятия, и более узкие права казенного предприятия, не имеющего возможности отчуждать переданное ему в оперативное управление имущество без специального разрешения собственника, уравновешивают друг друга.

Органы местного самоуправления, формируемые населением, непосредственно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, вступают в различные правоотношения в лице своих органов и должностных лиц.   Важнейшее   отличие   законных   представителей   муниципального образования от органов юридического лица (частей корпорации, не имеющих самостоятельной правосубъектности) заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество.

Представительные органы местного самоуправления формируют на профессиональной, конкурсной основе администрацию специализированных организаций, муниципалитетов, местных администраций, а также иных муниципальных учреждений и предприятий. Эти органы, учреждения и предприятия имеют статус юридического лица. Основное различие между ними заключаются в том, что администрации и их структурные подразделения обладают общей и отраслевой компетенцией по решению вопросов местного значения, тогда как унитарные и казенные предприятия являются предпринимательскими структурами со специальной, ограниченной дееспособностью.

Такое положение не умаляет возможности участия населения муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях как коллективных субъектов через своих законных или договорных представителей. Не исключается и способность представителей муниципальных образований приобретать имущество в муниципальную собственность или иное вещное право, заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки, исполнять обязанности[35].

В соответствии со статьей 124 ГК РФ, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К данным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических     лиц     в     отношениях,     регулируемых     гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Исследователи считают появление данной нормы в действующем законодательстве не случайным. Как отмечают Л.А. Грось и В.Д. Ким, на практике нередко происходит смешение муниципальных образований и их органов[36].

Осуществление отдельных вещных прав жителями некоторых территорий в отношении определенного имущества возможно на локальном уровне, на уровне территориального общественного самоуправления. По своей природе это самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан[37]. 

Реальный статус собственности ТОС, к сожалению, до сих пор не определен, поэтому имущественная, финансовая и бюджетная политика ТОС далека от совершенства. Как правило, источниками ее формирования являются: а) граждане, своим трудом и взносами создающие эту собственность; б) органы власти и управления, передающие ТОС собственность; в) коммерческие организации, акционерные общества, кооперативы, пайщиком или акционером которых является ТОС, создающие соответствующую собственность; г) бесхозная собственность, передаваемая ТОС.

Отметим, что собственность ТОС обладает теми же признаками, что и собственность муниципальная, основа которой заключается в том, что она принадлежит населению, осуществляющему местное самоуправление. А ТОС - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, имущество, находящееся во владении и пользовании ТОС, обладает теми же признаками, что и муниципальная собственность, а следовательно, является его частью. Различия между собственностью муниципального образования и собственностью ТОС - только в территории проживания первичного субъекта - носителя прав собственности - населения. Таким образом, жители территории осуществления ТОС одновременно являются субъектами права собственности муниципального образования и субъектами права собственности ТОС. При этом жители остальной части муниципального образования, где ТОС не осуществляется, не являются субъектами права собственности ТОС[38].

Таким  образом,  местное  самоуправление  является  совокупностью правовых   форм,   в   которых   местное   население   имеет   возможность самостоятельно   решать   свои   вопросы.   Организационными   формами осуществления    местного    самоуправления    являются    муниципальные образования, которые обладают и публично-правовой, и частноправовой правосубъектностью.    Вещные    права    собственника    муниципального имущества    реализуются    населением    муниципального    образования непосредственно,     органами    местного    самоуправления     различной компетенции, а также через специально уполномоченные субъекты  -муниципальные   унитарные   и   казенные   предприятия.   Формируемые муниципальными образованиями органы местного самоуправления, а также создаваемые этими органами организации, учреждения и предприятия являются юридическими лицами, обладающими вещными правами  на имущество, находящееся в муниципальной собственности.

1.3. Объекты права муниципальной собственности

В соответствии со статьей 128 ГК РФ, к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Согласно статье 215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В литературе имеется мнение о том, что в состав имущества как объекта права собственности входят наряду с вещами и имущественные права. В связи с этим М.Г. Масевич обоснованно утверждает: "Термин "имущество"... охватывает как вещи, так и различные имущественные права"[39]. Однако, далеко не все отечественные цивилисты разделяют подобную точку зрения. По мнению В.А. Дозорцева, "распространение на обязательственные права в какой-то части правового режима объекта права собственности, безусловно, ошибочно и способно лишь вызывать недоразумения на практике[40].

Основное ограничение права муниципальной собственности определяется его материально-вещественным содержанием. В качестве объекта права муниципальной собственности могут выступать только вещи, не могут быть объектами права муниципальной собственности личные нематериальные блага, права требования, исключительные права авторов и патентообладателей.

В современном федеральном правовом регулировании отношений публичной собственности четкое выражение получил подход, согласно которому в собственности публично-территориальных образований может и должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практически все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяются в статье 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как имущество, предназначенное для чего-либо (электро-, газо-, водоснабжения, транспортного обслуживания, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и т.п.). Таким образом, муниципальное имущество - это "функциональное" имущество. С этим, очевидно, связано и то обстоятельство, что перечень объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований, носит исчерпывающий характер, поскольку исчерпывающий характер носит и перечень функций муниципальных образований.

По общему правилу количество и стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов гражданского права, не ограничивается, "за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства"[41].

В муниципальной собственности может находиться только исчерпывающий перечень имущества. В общих чертах данный перечень обозначен в части 1 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это имущество, предназначенное для: 1) решения вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В частях 2-4 статьи 50 указанного Федерального закона исчерпывающе перечисляются   виды   имущества,   предусмотренного   для   реализации основного предназначения местного самоуправления, - решения вопросов местного значения соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, является не просто ориентиром для муниципальных образований. В соответствии с ч. 5 ст. 50 Федерального   закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в Российской Федерации" в случае возникновения у муниципальных  образований  права  собственности  на  имущество,   не предназначенное    для    осуществления    отдельных    государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности  органов  местного  самоуправления  и  должностных  лиц местного    самоуправления,    муниципальных    служащих,    работников муниципальных предприятий и учреждений, либо не относящееся к видам имущества, предназначенным для решения вопросов местного значения, указанное имущество подлежит отчуждению или перепрофилированию[42]. К сожалению, законодатель не определил порядок реализации указанной процедуры. И если с порядком отчуждения ситуация понятна (в силу абзаца 1 статьи 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации), то порядок инициирования процедуры отчуждения или перепрофилирования законодателем полностью не урегулирован. По нашему мнению, к рассматриваемым отношениям подлежат применению нормы части статьи 238 ГК РФ. Однако неясно, какой именно орган может в случае с нахождением у муниципальных образований имущества, которое им не может принадлежать, подавать заявления об отчуждении подобного имущества. На наш взгляд, эту роль должны выполнять органы, осуществляющие общий надзор за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а именно органы прокуратуры.