Содержание и осуществление права муниципальной собственности

Сторонники обособления муниципальной собственности обосновали ряд положительных тенденций. К примеру, Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования"[17].

По мнению авторов Комментария к Гражданскому кодексу Российской Федерации (под редакцией А.П. Сергеева), муниципальная собственность не входит в состав государственной собственности, а является самостоятельной формой собственности, что гарантируется ст. ст. 8, 132, 133 Конституции. Из ч. 1 ст. 130 Конституции следует, что владение, пользование и распоряжение

муниципальным имуществом как правомочия собственника осуществляются от имени и в интересах населения муниципального образования[18].

Отметим, что бесспорным на настоящий момент является тот факт, что муниципальная собственность - собственность публичная, имеющая соответствующие особенности. Исходным в характеристике права публичной собственности публично-правовых образований является особый правовой статус субъектов указанного права, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах. Субъектами права собственности могут выступать муниципальные образования: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[19]).

Кроме того, осуществление права публичной собственности имеет специфику относительно целей осуществления права собственности, объектов, в отношении которых осуществляется право публичной собственности, форм осуществления права.

Если по отношению к частной собственности важнейшим смысловым оттенком словосочетания "право собственности" является значение "правомочия", т.е. права, принадлежащие собственнику в абсолютном либо относительном правоотношении, то при исследовании права муниципальной собственности на первый план выходит не субъективный, а объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям. "В объективном смысле, ­пишет И.А. Зенин, - право собственности представляет собой совокупность норм, закрепляющих принадлежность вещей (телесного имущества) определенным субъектам, устанавливающих права данных субъектов по владению, пользованию и распоряжению вещами и обеспечивающих осуществление и защиту этих прав"[20].

Современное регулирование права муниципальной собственности осуществляется нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления”[21].

На территории Российской Федерации действует Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 года в Страсбурге и

ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года. Хартия указывает на "право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Наиболее существенным признаком права муниципальной собственности является его производность и неразрывная связь с осуществлением гражданами местного самоуправления. Согласно ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.        

Таким образом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно  конституционного,  финансового,  административного,

гражданского, жилищного и земельного)[22].

        Для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку   чуть   более   15   лет   существует   сам   институт   местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде.

1.2. Субъекты права муниципальной собственности

       Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения местных административно-территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности, а не простыми или безответственными пользователями[23] единого имущественного фонда общенародной или государственной собственности.

      Отметим, что субъектами права (субъектами правоотношений собственности) являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не

временные соединения граждан или каких-то структур[24]. Не являются исключением и субъекты права муниципальной собственности.

Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Население   городского   или   сельского   поселения   независимо   от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.  Однако  если  в  каком-либо  субъекте  Федерации  не действует    законодательство,    регулирующее    порядок    образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 N 138-ФЗ  "Об обеспечении конституционных прав  граждан  Российской Федерации    избирать    и    быть    избранными    в   органы    местного самоуправления"[25]. Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства.

Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяются как муниципальные образования. Их виды, порядок формирования и преобразования, также указаны в данном Законе. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации  с учетом исторических и местных традиций[26], что связано с национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, экономическими связями, тяготением к определенным центрам, транспортными и инженерными коммуникациями, социально-бытовой инфраструктурой, сложившейся системой управления местными делами. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие поселения[27].

Отметим, что муниципальное образование - это не простая административно-территориальная единица, учрежденная государством для обеспечения более удобного управления. Как отмечала Т.Я. Хабриева, "важно четко отграничить понятия административно-территориальной единицы и муниципального образования как единиц разного характера, хотя территориально   они   могут   совпадать".   Безусловно,   муниципальные образования исторически связаны с существовавшим административно-территориальным делением, но не сводятся к нему. Административно-территориальное деление проводится государством для целесообразной организации работы государственного аппарата. Муниципальные образования - это исторически сложившиеся общности людей, которые в состоянии самостоятельно решать вопросы обеспечения своей жизнедеятельности и потому признаваемые государством в качестве публично-правовых образований. Российское законодательство защищает автономию местных сообществ от государства, предписывая в обязательном порядке учитывать волю местного населения при определении границ муниципальных образований[28].

Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами права, обладают автономией воли и в рамках имущественного оборота могут совершать действия по своему усмотрению, независимо от других субъектов права. Гарантией такого положения выступают нормы статьи 12 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Напомним, что свобода одного субъекта заканчивается там, где начинается свобода другого, а потому свобода муниципальных образований в плане участия в имущественном обороте может быть ограничена, но лишь нормами закона.

Современные исследователи отмечают, что население муниципального образования в целом выступает в роли собственника "первого уровня". Не случайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан[29]. Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности "второго уровня". Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин.

Таким образом, отличие муниципальной собственности от других форм состоит в том, что первичным субъектом - носителем прав муниципальной собственности является население муниципального образования в целом, объединенное не по признаку цели, а по признаку проживания на данной территории. Поэтому собственником выступает население соответствующего муниципального образования, которому принадлежит право муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам.

Однако ГК РФ не признает правосубъектности населения соответствующего муниципального образования, закрепляя в ст. 215 положение о том, что от имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125[30].

Муниципальные образования как субъекты права муниципальной собственностью включают в себя определенные структурные элементы, обладающие вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Этими структурными элементами являются органы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[31] единственным требованием к структуре органов местного самоуправления было наличие выборного органа местного самоуправления. В отличие от ранее действовавшего законодательства о местном самоуправлении Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более подробно регламентирует организацию системы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Согласно части 1 статьи 34 указанного Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), как правило, является обязательным.

В этом же Законе определены основные полномочия некоторых основных органов местного самоуправления. Например, ч.   10 ст.  35 указанного Федерального закона определена исключительная компетенция представительного  органа  местного  самоуправления  (принятие  устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение  и  отмена  местных  налогов  и  сборов  в  соответствии   с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, определение порядка   управления   и   распоряжения   имуществом,   находящимся   в муниципальной собственности, и ряд других). Основные полномочия главы муниципального образования определены ч. 4 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", контрольного органа - ч. 1 ст. 38 Закона.