Содержание и осуществление права муниципальной собственности

В научной литературе высказано мнение, согласно которому, необходимость установления особого правового режима муниципальной собственности, объективно обусловленная ее специфическими социально-правовыми характеристиками, требующими обеспечения ее связанности публичными целями и публичным предназначением, вместе с тем не может служить основанием для ограничения объектного состава муниципальной собственности, в частности, путем введения закрытого перечня имущества.

Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности того или иного публично-территориального образования выступают его конституционные функции, получающие конкретизацию в текущем законодательстве. Данные функции должны получать эффективную реализацию, и одновременно должен поддерживаться известный уровень самостоятельности субъектов публичной власти в выборе конкретных механизмов и средств достижения стоящих перед ними целей. Поэтому необходимо, чтобы каждому публично-территориальному образованию была гарантирована возможность располагать, по общему правилу,  любыми  имущественными  объектами,   которые,   по   мнению субъектов публичной власти конкретного публично-территориального образования, обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Как отмечает В. Мокрый, установление закрытого перечня, в частности, муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса[43].

Однако, существует и мнение о том, что принцип закрытого перечня муниципального имущества является обоснованным и оправданным. Местное самоуправление не может уподобляться хозяйствующему субъекту, так как это ведет к монополизации и ограничению конкуренции, распространению неэффективных форм хозяйственной деятельности[44]. По мнению Р. Лифмана, общественные образования не должны заботиться о своей рентабельности и функционируют вне зависимости от экономических императивов[45].

Интересна следующая точка зрения. Статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет виды имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,  муниципальных служащих,  работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

Так, в силу названного Федерального закона органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и др.) вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Финансовое  обеспечение  отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления, производится только за счет предоставляемых  местным  бюджетам  субвенций  из  соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления наделены правом дополнительно   использовать   собственные   материальные   ресурсы   и финансовые средства в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Осуществление отдельных государственных полномочий, как и иных предоставленных органам местного самоуправления полномочий, обеспечивается в том числе правом на создание муниципальных предприятий и учреждений, правом участия в создании хозяйственных обществ,     установлением     тарифов     на     услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями,  правом привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.

Тем самым при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным полномочиям. Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в БК РФ[46]. Таким образом, ст. 50 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности[47].

Особенностью объектного состава права муниципальной собственности является    то, что исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяется не собственником в лице органов местного самоуправления, а федеральными органами государственной власти с учетом предусмотренного ими же перечня вопросов местного значения муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных образований определять виды имущества, которые могут находиться у них на праве собственности, ограничены.

Некоторыми авторами предлагается исключить возможность передачи и нахождения в собственности муниципальных образований имущества, необходимого для осуществления делегированных государственных полномочий. Данное имущество должно передаваться муниципальным образованиям исключительно в безвозмездное пользование, так как возможности повлиять на действия лица, которому имущество передано в безвозмездное пользование, у ссудодателя значительно больше. В противном случае в собственности муниципальных образований может оказаться имущество, не предназначенное для осуществления возложенных на местное самоуправление функций, и переданное имущество будет использоваться ненадлежащим образом[48].

Муниципальное имущество можно классифицировать по различным основаниям. Наиболее значительной классификацией является разделение муниципального имущества на относящееся к муниципальной казне и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст. 215 ГК РФ).

Казна муниципального образования в силу ст. 215 ГК РФ включает средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Категория казны муниципальных образований призвана обозначить объекты, в отношении которых муниципальные образования призваны напрямую осуществлять правомочия собственника. В настоящее же время термин "казна" используется в нескольких значениях, а именно объекта и субъекта гражданских правоотношений. Например, согласно статье 1071 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Как отмечает А.Н. Сурков, "казна в гражданско-правовом смысле является не субъектом правоотношений, а представляет собой имущественную массу, объект гражданских прав. Однако в ч. 10 ст. 158 БК РФ в понятие "казна" вкладывается иной смысл - здесь казна отождествляется в силу исторических особенностей с собственником государственного имущества - государством"[49].

Неопределенным является не только содержание категории муниципальная казна, но и ее состав. В силу ч. 3 ст. 215 ГК РФ (часть первая) казну составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Однако средства местного бюджета нельзя признать принадлежащими муниципальным образованиям на праве собственности. В

силу ч. 4 - 6 ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ[50]   кассовое обслуживание исполнения   бюджетов   бюджетной   системы   Российской   Федерации осуществляется  Федеральным  казначейством,  для  чего данный  орган открывает счета в Банке России (далее - ЦБ РФ). Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются через указанные счета.  Таким I образом, все средства бюджетов в виде налоговых и неналоговых доходов поступают и аккумулируются в ЦБ РФ, имущество которого в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"[51] является федеральной собственностью. Исходя из этого, российские ученые делают вывод о том, что гражданско-правовая природа прав публично-правовых образований на средства бюджета носит обязательственный, а не вещный характер[52].

Имущество,   закрепленное   за  муниципальными   предприятиями   и учреждениями, это имущество, находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении указанных организаций. В отношении этой категории имущества муниципальные образования в значительной степени лишены возможности  напрямую  осуществлять  принадлежащие  им  правомочия владения, пользования и распоряжения. За них указанные правомочия осуществляют соответствующие  предприятия и учреждения.  Правовое положение этой части муниципального имущества вызывает большое количество вопросов у современных исследователей, поскольку целью применения прав хозяйственного ведения и оперативного управления является предоставление отдельным органам и организациям, созданным муниципальными образованиями, известной доли свободы в осуществлении принадлежащих муниципальным образованиям правомочий собственника. При этом, что указанная самостоятельность, с одной стороны, повышает эффективность совершаемых в отношении муниципального имущества действий,    а    также    ограничивает    ответственность    муниципальных образований    по    обязательствам,    предметом    которых    выступает муниципальное имущество, с другой стороны, она предполагает активное вовлечение  в  имущественный  оборот муниципальных  предприятий  и учреждений, что приводит к обременению муниципального имущества многочисленными обязательствами и создает повышенный риск утраты муниципального имущества. Тем более, публичные организации не могут хозяйствовать настолько эффективно, насколько этого требуют рыночные условия.   Как   точно   отметила  

О. Федотова,   "направленность   на удовлетворение потребностей граждан, соблюдение государственных и общественных интересов не всегда позволяет не только максимизировать прибыль, но и вообще получить положительный экономический эффект"[53]. Поэтому государственные и муниципальные предприятия часто попадают в затруднительное финансово-экономическое положение.

Говоря о недвижимом имуществе как объекте права муниципальной собственности, следует отметить, что согласно статье 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в собственности поселений могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, а также пруды, обводненные карьеры на территории поселений; в собственности муниципальных районов - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района.

Согласно одной из точек зрения современных исследователей права муниципальной собственности, указанные нормы не учитывают принцип функциональности    муниципального    имущества,    приспособленности объектов собственности для осуществления полномочий органов местного самоуправления,   поскольку   исходя   из   смысла   норм   действующего законодательства, муниципальным образованиям на праве собственности могут   принадлежать   любые   земельные   участки,   водные   объекты безотносительно к их функциональной  принадлежности.  На практике муниципальные образования достаточно часто владеют,  пользуются и распоряжаются, например, земельными участками, в соответствии с целями, даже отдаленно не связанными с решением задач местного самоуправления. Так, приложением N 4 к Постановлению Администрации города Рязани от 25.12.2009 г. № 9245 "Об арендной плате за землю в 2010 году"[54] предусмотрены корректирующие коэффициенты к базовым ставкам арендной платы в зависимости от вида использования земель по категориям арендаторов. При этом указанные коэффициенты, например, для организаций, занимающихся розничной торговлей нефтепродуктами и сжиженным газом (коэф. 8) выше, чем для организаций, занимающихся торговлей недвижимостью (коэф. 4). Таким образом, указанный нормативный акт Администрации города Рязани предполагает использование земли, в том числе для сдачи в аренду организациям торговли, что абсолютно не связано с решением вопросов местного значения[55].

Противники ограничения перечня имущества, которое может являться объектом муниципальной собственности, тем не менее отмечают, что в настоящее время приняты Лесной и Водный кодексы, которые вообще снизили до нуля право муниципальной собственности на лесные и водные объекты, что совершенно недопустимо. Выводя муниципалитеты из обладания правом пользования, владения и распоряжения лесными и водными объектами, лишая их снова права распоряжения этими объектами и права извлечения прибыли в местный бюджет, законодатель приковывает тем самым их к финансовой зависимости субъектов Российской Федерации[56].