Деятельность российской прокуратуры - прокурорского надзора, его правовых основ, видов и содержания

     В деле обеспечения законности прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

      Для понимания сущности и специфики прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», имеется в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью  и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.). В литературе отмечается, что прокурорский надзор является разновидностью контрольной деятельности государства⁸.

           Однако дело в том, что прокурорский надзор, осуществляемый как деятельность прокуратуры Российской Федерации, отличается не только от любого другого вида деятельности государства, но и от родственной прокурорскому надзору другой надзорной (обычно ее называют контрольной) деятельности государства, осуществляемой другими (не прокурорскими) органами, главным образом тем, что в содержание прокурорского надзора входят элементы уголовного преследования и некоторые другие, чего нет в контрольно-надзорной деятельности контролирующих органов государства.

          Отличие прокурорского надзора от контрольной деятельности хорошо раскрыто в литературе. Обычно приводятся девять отличительных признаков:

      – контрольные (контролирующие, иногда их называют надзорными) органы входят в систему исполнительной власти, а прокуратура не входит;

      – прокурорский надзор осуществляется извне  по отношению к объектам иных систем, а контроль может осуществляться и внутри системы;

      – контролирующие органы дают оценку не только законности, но и целесообразности деятельности, а прокуратура – только законности;

      – прокурорский надзор осуществляется без  вмешательства в оперативно-хозяйственную  деятельность, в отличие от органов  контроля;

      – органы государственного контроля наделены административными полномочиями наложения административных взысканий, а прокуратура – нет;

      – предметом прокурорского надзора  всегда является сфера исполнения законов, а у органов контроля не только это;

      – в предмет прокурорского надзора  входит и деятельность самих контролирующих органов, в то время как обратное исключается;

      – контролирующие органы наделены полномочиями своей властью устранять нарушения, а прокуратура – только путем обращения к органам, наделенным соответствующими полномочиями;

      – в сферу прокурорского надзора  входят и все органы исполнительной власти (кроме Правительства РФ), представительные и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления, что не входит в сферу контроля (и надзора) контролирующих органов.⁹

           Причем универсальность прокурорского надзора состоит не только в том, что он распространяется на все отрасли и сферы применения законов, но и в том, что орган, осуществляющий его, – прокуратура, имеет государственные полномочия инициирования (возбуждения) процедуры привлечения правонарушителя к любому виду юридической ответственности, в том числе и уголовной, путем вынесения соответствующего акта прокурорского реагирования, чего нет у других контролирующее - надзирающих органов государства.

           Обобщая вышеизложенное, можно сказать  что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти, который осуществляется:

            - в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в одну из трех ветвей власти;

           - во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и на всех стадиях процесса государственного преследования правонарушения: от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к законной ответственности, – независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения нарушения законности, в том числе и преступности, и устранения их последствий.

            Так как прокурорский надзор за соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности, то их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора – законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

            С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом   Закона «О прокуратуре РФ», именуемой  «Прокурорский надзор», можно четко определить виды (отрасли) прокурорского надзора:

      - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

        - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

      - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

        - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

         Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями.  
 

2. Виды и содержание  прокурорского надзора

2.1. Общий надзор

            Два направления деятельности органов прокуратуры: надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — традиционно именуются общим надзором. Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления.

        Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре РФ», а также приказах Генерального прокурора РФ.

      Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему  прокуроры осуществляют в Российской Федерации надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ и федеральным законам.

            Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечивать точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами.

      В число объектов прокурорского надзора  в сфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственные  комитеты, службы и иные федеральные  органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ. 

      В предмет прокурорского надзора  в сфере исполнительной власти  включаются:

      - законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором, относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления, распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ. Однако, исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений законодательства, от кого бы они ни исходили, прокурор не может оставить без реагирования принятые этими органами правовые акты, если они являются незаконными и необоснованными. В этих случаях он вносит представление или направляет информацию с изложением своего мнения в орган, который полномочен отменить его или приостановить его действие.

      - в предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»¹⁰.

      - прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами.

      Федеральный закон «О прокуратуре РФ» специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов¹¹. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

      Полномочия  прокурора по надзору в сфере  исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ¹².

      Осуществляя надзорную деятельность в сфере  исполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции полномочен:

      - по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов, поднадзорных органам прокуратуры;

      - иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или государственной тайной;

      - истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами;