Правовое положение туристской деятельности

     1.1 Становление и развитие законодательства в сфере туризма 

     В русском государстве первые путешествия  были связаны с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Княгиня Ольга в IX в. посетила Византию. По мнению историка С.М.Соловьёва, одними из важнейших причин, побудивших её совершить путешествие, были «любопытство посмотреть чудеса образованного мира» и престиж, т.к. «…возвышался тот, кто был в Константинополе». К наиболее ранним путешествиям относятся также перемещения купеческих караванов как внутри Древней Руси, так и за её пределами (Византия, Астраханское государство).¹

     Вместе  с христианством на Русь пришла традиция паломничества. Паломники, устремлённые целями распространения своей религии, поклонения святыням и их защиты, совершали  труднейшие и длительные путешествия. В начале XII в. игумен Даниил совершил паломничество в Константинополь и Иерусалим. Он описал всё, что видел, тем самым положив начало религиозным описаниям – «хождениям». Помимо религиозных целей такие путешествия имели и познавательный характер. Рассказы, описания паломников содержали в себе сведения о природе, культуре, быте разных стран и народов. Основными местами паломничества были Палестина, Иерусалим, гора Афон, Сергиев Посад и другие святые места².

     Таким образом, первые путешествия, совершаемые  в основном с познавательными  и религиозными целями, сформировали навыки территориальных перемещений, способствовали распространению географических знаний о странах, знакомству с достижениями культуры разных народов.

     Важным  рубежом стало постановление  Президиума ВЦСПС «О дальнейшем развитии туризма», принятое в июле 1962 года Центральное, республиканские, краевые и областные  туристско-экскурсионные управления были реорганизованы в советы по туризму, работающие на принципах коллегиальности  и широкого привлечения общественного  актива. Главной задачей советов  было массовое развитие внутреннего  туризма.

     В 1962 году в Москве был образован  Центральный совет по туризму (ЦСТ), который реализовывал государственную  политику в области внутреннего  туризма. Государство стремилось обеспечить централизованное руководство туристской сферой, поручив его профсоюзам, которые непосредственно (через  ЦСТ) руководили организацией плановой составляющей отрасли и выполняли  функцию координационного центра для  самодеятельного туризма. С одной  стороны, это способствовало выделению  государственных ассигнований, развитию материальной базы. С другой – в  отсутствие конкуренции медленно улучшалось качество обслуживания плановых туристов, многие рекреационные районы оставались неосвоенными, существовал хронический  дефицит в средствах размещения и путевках.

     Нормативно-правовая база туристской деятельности сформировалась в основном во второй половине 1970-х  годов. Конституция СССР 1977 г. (Ст. ст. 20, 24, 41 Конституции СССР, ст. 24 Конституции  РСФСР) впервые закрепила цели и  задачи развития физической культуры, спорта и туризма. В обширном массиве  текущего законодательства существовала множественность норм и нормативных  актов (особенно ведомственных). Директивные  органы рассматривали туризм в единой системе мероприятий по охране здоровья населения. С конца 1960-х годов туристская сфера быстро превращалась в комплексную отрасль обслуживания населения. Туризм продолжал оставаться доступным для абсолютного большинства населения видом отдыха.

     В начале же XXI в. туризм стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время "свободный, образованный, здоровый, активный человек - основа конкурентоспособности страны"³

     Отсутствие  эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении долгих  лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который  достигает 657 млн. прибытий в год. При  этом, хотя государство и перестало  быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет  и развивается. Но еще не превратился  в то звено, которое в должной  мере приносит пользу и государству, и его гражданам .

     Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в правовой системе нашей страны впервые  за всю историю развития туризма  образовалась самостоятельная отрасль  законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в  более широком смысле - законодательство о туризме).

     Дальнейшие  направления совершенствование  законодательной базы в сфере  туризма определялись в Концепции  развития туризма в Российской Федерации  на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 11 июля 2002 г. № 954-р.

     В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический  потенциал, занимает незначительное место  на мировом туристическом рынке.

     В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к  сожалению, чаще выбирает заграницу. В  связи с этим было принято Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 № 1230-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011 - 2016 годы)»

     По  данным Центрального Банка России, наши соотечественники ежегодно вывозят  из страны около 11 млрд. долларов США. Всемирная  Торговая Организация включила Россию, наряду с развитыми капиталистическими странами (США, Германия, Великобритания, Франция и др.), в число крупнейших импортеров туристских услуг. Ее доля составляет около 2,4% от всего мирового импорта данного вида услуг, в  то время как доля экспорта - менее 0,6% (около 4 млрд. долларов США).

                Анализ современного состояния  туризма в Российской Федерации  показывает, что в последние годы  эта сфера в целом развивается  стабильно и динамично. ⁴

              В настоящее время в стране  насчитывается более 6 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 году их насчитывалось  только 4 тысячи. С учетом количества  иных средств размещения, таких  как пансионаты, дома и базы  отдыха, туристские базы и другие, общее количество средств размещения  туристов составляет около 10 тысяч. Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников.  Что касается таких объектов туристской инфраструктуры, как аквапарки, развлекательные центры, горнолыжные комплексы, туристский транспорт и др., то их явно не хватает. 
 
 
 
 
 
 

     Вместе  с тем по оценкам Всемирной  туристской организации потенциальные  возможности России позволяют при  соответствующем уровне развития туристической  инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и  получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.

     Благодаря своему уникальному природному и  культурному потенциалу, а также  все возрастающему интересу зарубежных туристов, для которых Россия является новым неохваченным направлением, наша страна имеет все основания для  развития этих видов туризма. Причем, успешное развитие туризма требует  законодательного решения многих насущных проблем. Необходимо создать образ  России как страны, благоприятной  для посещения, и обеспечить права  и безопасность туристов. Нужна государственная  поддержка внутреннего, въездного, социального туризма. Развитию туристической  отрасли будет способствовать определение  компетенции субъектов РФ в сфере  туризма, учет специфики местных, человеческих, природных и других ресурсов, координация  взаимодействия регионов как с федеральными органами, так и между собой и т. д. Должны быть объединены усилия Госдумы, в частности, ее Комитета по культуре и туризму, Минэкономразвития РФ, а также представительных органов субъектов Федерации⁵.

     Определяющими условиями развития внутреннего  и въездного туризма является привлечение инвестиций в развитие туристской инфраструктуры. В первую очередь, отечественные и иностранные  инвестиции необходимы для формирования сети отелей, в том числе - малых, мотелей, расположенных на дорогах  федерального значения, обеспечивающих комфортное проживание при условии  доступных цен.  
 
 

     В настоящий момент законодательство  о  туристской деятельности  в  значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. 

     Законодательство  о туристской деятельности

     В настоящее время основным источником туристического законодательства является Федеральный закон РФ б основах туристской деятельности от  24 ноября 1996 года N 132-ФЗ.

     Основным  содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы  защиты прав потребителей туристского продукта, правового  регулирования деятельности туроператоров  и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 году произошли кардинальные изменения (изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (№ 12-ФЗ от 5 февраля  2007 г.).

     С принятием Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 – 2006 годов, был заменен  на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности - единый федеральный реестр туроператоров.  В связи с  этим основным документом, необходимым предпринимателям для  внесения сведений о них в реестр, является договор страхования ответственности  туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размере финансового обеспечения  не может быть менее 10 млн. рублей, а  для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом – 500 тыс. рублей.

     Важное  место в деятельности федеральных  органов исполнительной власти уделяется  вопросам безопасности туризма. В январе 2008 года вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной  услуги по информированию в установленном  порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.⁶

     В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии  Ростуризмом утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств  размещения, горнолыжных трасс и  пляжей. В течение трех лет классификация  гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. В настоящее время система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

     Система  классификации пляжей, недавно введенная  в действие, получила положительные  отзывы российских и международных  экспертов, а также руководителей  санаторно-курортного комплекса и  начала реализовываться. Аналогичная  работа ведется по внедрению Системы  классификации горнолыжных трасс.

     Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя  порядок  проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг  для туристов и другие положения.