Поняття, зміст та характеристика інституту відставки в державній службі

Головними проблемами реалізації права  на висловлення недовіри голові МДА  з боку місцевої ради є [42, c. 69]:

• нерозуміння радами переліку підстав, які можуть бути застосовані, як привід до висловлення недовіри;
• відсутність встановленої процедури розгляду питання недовіри голові МДА у законі про місцеве самоврядування та у абсолютній більшості регламентів районних та обласних рад;
• нерозуміння головами рад порядку розгляду пропозицій про звільнення з посади голови відповідної МДА, а відтак апелювання до Президента щодо звільнення з посади голови МДА за умови відсутності відповідного подання з боку Уряду;
• застосування головами МДА щодо яких радою ухвалене рішення про висловлення недовіри процедур судового оскарження ухвалених рішень у адміністративному суді.

Ухвалення радами рішень щодо недовіри голові МДА, які потім скасовуються судами призводить до серйозної дестабілізації стосунків між радами та МДА в районах та областях, а відтак впливають і на соціально-економічну ситуацію в регіонах.

Процедура ухвалення рішення про  недовіру голові місцевої державної  адміністрації включає наступні складові [42, c. 184]:

• для ініціювання розгляду питання про недовіру голові МДА має бути зібрано не менше однієї третини підписів депутатів відповідної ради;
• питання недовіри голові МДА до порядку денного сесії ради вноситься за результатами голосування більшістю від складу ради;
• від внесення пропозиції про недовіру голові МДА до його розгляду на пленарному засіданні ради має пройти не менше 10 днів;
• про внесення пропозиції на розгляд ради щодо недовіри голові МДА, останній обов’язково має бути письмово повідомлений;
• для розгляду питання недовіри голові МДА на пленарному засідання ради обов’язково мають бути висновки відповідних постійних комісій ради з обґрунтуванням підстав недовіри;
• встановлюється обов’язок на оголошення доповіді ініціаторів недовіри, висновків комісій ради та виступ голови МДА;
• законом встановлюється обмеження не розгляд питання про недовіру голові МДА протягом 6 місяців від початку роботи новообраної ради чи призначення голови МДА, а також за 6 місяців до закінчення повноважень ради;
• закон встановлює порядок та терміни (10 днів) повідомлення МДА, Уряду та Президента про прийняте радою рішення щодо недовіри МДА;
• районні та обласні ради висловлюють недовіру головам місцевих державних адміністрацій поза межами делегованих повноважень, без належної процедури розгляду питання на сесії ради. Документи про недовіру голові МДА не надсилаються до Уряду, відсутня процедура їх розгляду.

Сьогодні районні та обласні  ради можуть висловлювати недовіру головам  місцевих державних адміністрацій  поза межами делегованих повноважень, без належної процедури розгляду питання на сесії відповідної ради. Документи про недовіру голові МДА не надсилаються до Уряду, відсутня така процедура їх розгляду. Тобто, є необхідність розробки та встановлення порядку розгляду питання про недовіру голові МДА радою та порядку подальшого проходження документів про недовіру голові МДА, аж до прийняття рішення Президентом України про його відставку.

Отже основні положення щодо відставки державних службовців першої категорії закріплені в Законі України «Про державну службу» та «Про місцеві державні адміністрації». В Законі України “Про державну службу” доцільно було б передбачити відставку як форму припинення державної служби у разі: визнання державного службовця обмежено дієздатним рішенням суду, що набрав чинності; позбавлення права займати державні посади на протязі певного строку рішенням суду, що набрав чинності; наявності підтвердженого висновком медичної установи захворювання, що перешкоджає виконанню  посадових обов’язків. Підстави відставки повинні бути чітко розписані в нормативно-правових актах, що стосуються окремих категорій державних службовців. Також варто розробити систему гарантій при відставці окремих категорій посад державних службовців.

Адже на сьогоднішній день Закон  України “Про державну службу” не містить чіткої процедури регулювання відставки посад державних службовців першої та другої категорій, а тому є необхідність прийняття загального закону,  який  містив би  притаманні усім видам державної служби принципи відставки і заклав основи для подальшого регулювання правовідносин в окремих державних органах державної служби. Також поряд з цим є необхідність розробки Кодексу етики поведінки державних службовців - єдиного законодавчого акту, що регулював би поведінку всіх категорій державних службовців та встановлював основні принципи їх професійної відповідальності.

Як законодавчо передбачена  процедура відставки державних  політичних діячів використовується на практиці, ми проаналізуємо в наступному розділі даної роботи.

Розділ 3.  Довільність існування інституту відставки державних політичних діячів.

З.1. Аналіз використання процедури  відставки державних політичних діячів за період 2005-2010 рр.

В даному розділі роботи проаналізуємо  процедуру відставку членів Кабінету Міністрів України, які належать до державних політичних діячів, за період президенства Ющенка В.А. (2005-2010рр.). В період правління третього Президента України Уряд очолювали: Азаров М.Я. (2005 р.), Тимошенко Ю.В. (2005 р.), Ехануров Ю.І. (2005-2006 рр.), Янукович В.Ф. (2006-2007 рр.), Тимошенко Ю.В. (2007-2010 рр.). Зупинимось детальніше на такій яскравій політичній постаті як Тимошенко Ю.В.

4 лютого 2005 року Верховна Рада  призначила Тимошенко Ю.В.  Прем’єр-міністром  України. 24 серпня 2005 року у виступі  на Майдані, Президент Ющенко назвав «КабМін Тимошенко» найкращим. Проте 8 вересня 2005 року президент В. Ющенко приймає Указ «Про припинення повноважень Прем’єр-міністра Ю. Тимошенко (Додаток А) та відставку Кабінету Міністрів України», яким припиняє повноваження прем’єра, приймає відставку усього складу уряду. Останнє положення чомусь не привернуло до себе належної уваги, але саме воно викликає питання щодо конституційності. Пункт 9 статті 106 Конституції [1], на який посилається глава держави, передбачав повноваження президента припинити повноваження прем’єра, що мало наслідком відставку уряду в цілому. Однак, Основний Закон нічого не говорив про можливість президента призначати в.о. прем’єр-міністра. Відповідно до частини 5 статті 115 Конституції України, уряд, відставка якого прийнята президентом, продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України. Отже, прем’єр, як член Кабінету Міністрів, мав продовжувати виконувати свої повноваження до призначення на посаду його наступника, або повноваження прем’єра мали перейти до Першого віце-прем’єр-міністра. Проте, однозначно, в компетенцію президента не входило повноваження призначати в. о. прем’єр-міністра; більше того, конституція навіть не визначає такої посади.

В цей час вивчення суспільної думки України, показало, що більшість громадян України засуджувало дії Ющенко щодо відставки Уряду Тимошенко. Це мало прояв і на парламентських виборах в березні 2006 року, коли БЮТ випередив «Нашу Україну»: опозиційний БЮТ отримав 129 депутатських міст, а президентська «Наша Україна» - 81 (хоча на попередніх парламентських виборах 2002 – від БЮТ було обрано 22 депутати, а від «Нашої України» - 112) [69].

Отже, як показує досвід, причинами  відставки Кабінету Міністрів за рішенням Президента можуть бути найрізноманітніші, але це, як правило, результат загострення суперечностей між ними. В Україні відставка Кабінету Міністрів за рішенням Президента може відбутися в будь-який час, незалежно від ставлення Верховної Ради України до діяльності Кабінету Міністрів України, також ця процедура не передбачає дотримання певних попередніх умов, скажімо попередження про відставку [3].

Президенту України  для прийняття  рішення про відставку Кабінету Міністрів не потрібні які-небудь юридичні підстави. Приймаючи таке рішення, Президент  може керуватися виключно критеріями доцільності, проте жоден нормативний акт України їх не передбачає. На сьогоднішній день Конституція не встановлює конкретних підстав для відставки Уряду, а також будь-яких часових обмежень для використання цих повноважень Президентом.  Тому, досить часто якість роботи Кабінету Міністрів знаходиться у прямій залежності від суб’єктивних факторів. Прийняття Президентом рішення про відставку Кабінету Міністрів, повинно виходити з позицій, що посадові особи реалізують не свої інтереси, а інтереси народу, тому питання суб’єктивного фактору потрібно відхиляти при прийняття такого рішення.

18 грудня 2007 року правляча коаліція  затвердила на посаді Прем’єр-міністра – Ю. Тимошенко. 3 березня 2010 року Верховна Рада України більшістю голосів виразила недовіру Уряду Тимошенко. 11 березня 2010 року Верховна Рада України відправила членів Кабінету Міністрів України на чолі з Ю. Тимошенко у відставку (Додаток Б).  

Резолюція недовіри Кабінетові Міністрів, прийнята Верховною Радою, має своїм  наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Резолюція недовіри - один із найдійовіших засобів забезпечення відповідальності Кабінету Міністрів  перед Верховною Радою України [1, cт. 87].

Процедура відставка Кабінету Міністрів  України внаслідок прийняття  Верховною Радою України резолюції  недовіри передбачає наступне. Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів  України від її конституційного складу розглядає питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України. Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше ніж один раз протягом чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття Верховною Радою України такої резолюції. Такою є процедура відставки Уряду в Україні [1].

Варто звернути увагу на положення  чинної частини 2 статті 115 Конституції  України: «Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною  Верховною Радою України або  відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України» [1]. Виникає питання: як бути у випадку, якщо відставка уряду мала місце в результаті прийняття парламентом резолюції недовіри? Положення статті 115 Конституції України свідчать, що вирішення питання про відставку та прийняття резолюції недовіри є, по суті, різними конституційними процедурами, попри однакові політичні наслідки – припинення повноважень уряду.

Вирішенню парламентом питання про відставку уряду має передувати добровільне складення повноважень членами уряду. Резолюція недовіри передбачає дотримання низки формальностей, прописаних в Основному Законі та регламенті (внесення питання про відповідальність уряду за ініціативи не менш як 1/3 від конституційного складу парламенту, проведення засідання з цього питання не раніше ніж через п’ять і не пізніше ніж через 10 днів від дня його внесення, надання урядовцям можливості висловитися, проведення голосування).

Та не дивлячись на те, що Уряд на чолі з Тимошенко двічі був відправлений у відставку опитування громадян (станом на 15 березня 2011) показує, що 29,9% респондентів вважають, що кращим серед Кабмінів, був другий Кабмін Ю. Тимошенко (2007-2010 рр.); 11,8% респондентів назвали кращим перший Кабмін Ю. Тимошенко (2005 р.); 8,9% опитаних відповіли, що кращим було керівництво Ю. Еханурова (2005-2006рр); 8,2% респондентів вважають кращим другий Кабмін В. Януковича (2006-2007 рр); 8,1% назвали кращим правління М. Азарова [70].

Отже, як свідчить українська політична  практика, відправити уряд у відставку -  відносно легко. Набагато складніше - зробити це конституційно. Протягом останніх п’яти років мали місце  випадки вирішення цього питання  у спосіб, конституційність якого викликає сумніви. Неоднозначні, з точки зору Конституції України, рішення стосувалися урядів Ю. Тимошенко (2005, 2007-2010 рр.). Спільними рисами зазначених рішень, крім відкритого питання щодо їхньої конституційності, є запекла політична боротьба, яка характеризувала ситуацію, за якої вони приймалися, та недосконалість положень Основного Закону, що стали їхнім правовим підґрунтям. Розглянуті рішення щодо “усунення” уряду від влади є доволі показовими. Їхні недоліки мають бути враховані Верховною Радою України з тим, щоб у майбутньому припинення повноважень Кабінету Міністрів України відбувалося у правовому полі, відповідно до норм Основного Закону.

3.2. «Відставка» очима законодавця  та пересічного громадянина.

Відставка як особлива форма припинення трудових відносин державних політичних діячів та державних службовців може бути, як мірою конституційної відповідальності  за неналежне виконання обов’язків, так і політичним заходом, коли державні політичні діячі припиняють свої професійні обов’язки з метою подолання політичної кризи, що виникла в державі.

Так, наприкінці грудня 2010 року Президент  Віктор Янукович заявив, що готовий  відправити у відставку членів уряду, відповідальних   за невдале проведення реформ. Сам же Прем'єр-міністр Микола Азаров заявив, що готовий піти у відставку, якщо уряду не вдасться забезпечити добробут громадян країни. Про це голова Кабміну повідомив 11 березня 2011, у прямому ефірі телеканалу "Інтер".

Завжди приймаючи рішення про  відставку  повинно мати місце  вивчення громадської думки [69]. Так, “Українське демократичне коло” на замовлення Інституту політики 7-13 грудня 2010 року провело всеукраїнське опитування громадян щодо відставки Уряду. Вибіркова сукупність репрезентує доросле населення України й охоплює всі регіони країни. За місцем проживання опитано 1200 респондентів віком від 18 років і старше. Статистична похибка вибірки без урахування дизайн-ефекту з вірогідністю 0,95 не перевищує ±2,9%. При цьому застосовувався такий розподіл адміністративно-територіальних одиниць за регіонами [69].