Поняття, зміст та характеристика інституту відставки в державній службі

Складання присяги є умовою набуття  суб’єктом політики визначеного  законом публічно-правового статусу і тягне за собою різні види відповідальності за невиконання обов’язків, що випливають з цього статусу.

Умови та порядок застосування до суб’єкта політики санкцій політико-правової, адміністративно-правової або кримінально-правової відповідальності за порушення складеної ним присяги встановлюються законом. Відставка, або позбавлення повноважень суб’єкта політики належить до санкцій політико-правового характеру.

Присяга, складена суб’єктом політики відповідно до закону, зобов’язує його здійснювати особистий контроль за своєю політичною діяльністю. Порушення суб’єктом політики політичних норм, що призвело до негативних політичних або соціально-економічних наслідків, або проголошення громадської недовіри такому суб’єкту політики можуть бути мотивом прийняття ним рішення про власну відставку.

Інституту відставки притаманне загальногалузеве поняття відставки, ознаками якого  є, по-перше, застосування в публічно-правовій сфері; по-друге, її суб’єктами є лише державні органи та посадові особи; по-третє, вона завжди пов’язана з припиненням повноважень та тягне за собою їх безповоротну втрату; по-четверте, застосовується з метою викликати виникнення, зміну та припинення правовідносин. Таким чином, відставка – це добровільне або вимушене припинення повноважень державного органу або посадової особи, що тягне за собою втрату повноважень суб’єктами відставки [22, c. 67].

Головна роль інституту відставки  в державній службі полягає в  тому, щоб бути механізмом належного здійснення цілей та завдань держави. Це повинен бути інститут, через який реалізується демократична сутність держави, підтримується нормальна життєдіяльність суспільства, а кадрове забезпечення державного апарату слугує потребам суспільного розвитку. Інститут відставки в державній службі є важливою умовою формування соціально-правової держави.

Дослідженням інституту відставки  на теренах нашої країни приділено  мало уваги. На сьогоднішній день вивчення інституту відставки необхідно  проводити в таких напрямках: по-перше, необхідно зробити фундаментальний аналіз галузевого та регіонального вивчення інституту відставки; по-друге, це дасть можливість для подальшого вивчення загального та спеціального в інституті відставки[15, c. 34] .

На сьогоднішній день є необхідною розробка загального закону про відставку, де було б визначено загальні принципи, цілі та задачі відставки; гарантії законності відставки; вимоги до процедури реалізації відставки державними службовцями. На основі цього закону можна було б говорити про розробку закону про відставку окремих її суб’єктів.

Функціональне призначення відставки  державних службовців розкривається  через ряд її специфічних особливостей, який буде проаналізовано в наступному підрозділі даної роботи.

1.2. Функціональне призначення відставки  державного службовця.

Відставка є специфічною формою припинення державно-службових відносин. Перш ніж розкрити її функціональне  призначення в системі державної  служби, слід розглянути поняття «відставка державного службовця» та дати визначення категорії «службовець» та «державний службовець».

   Службовець – це учасник  специфічного правовідношення, оскільки  вступає, з одного боку, у трудові  правовідносини, пов’язані з особистим  професійним становищем, трудовими правами та обов’язками, із самим процесом праці, а з іншого боку - у адміністративно-правові, пов’язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій [12, c. 93].

Державний службовець України –  це особа, що перебуває у публічно-правових відносинах з державою Україна і займає в органі виконавчої влади або іншому державному органі, в тому числі їх апараті посаду державної служби для здійснення покладених на неї державою функцій і повноважень, а також отримує заробітну плату за рахунок державних коштів [2, ст. 1].

Відставка державного службовця - це одна з підстав припинення державної  служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою [2, ст. 31].

На думку Авакьян С.А. під відставкою слід розуміти добровільне або недобровільне залишення посади окремою посадовою особою чи припинення повноважень колегіальним органом у повному складі [9, c. 34]. На думку Ноздрачова А.Ф., відставка – це тимчасове або постійне припинення державно-службових відносин за заявою державного службовця або без його прохання [35, с.289]. Гаращенко Л.П. вказує, що відставка державного службовця є однією з підстав припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою [23, c. 156].

Для визначення функціонального призначення  відставки державного службовця, необхідно  з’ясувати  до яких саме категорій  посад вона може бути застосована в Україні. Не дивлячись на те, що в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття “посада”,  проте часто використовуються такі категорії як “посада державного службовця” або “посада державної служби”.

   Що ж стосується поняття “державна посада”, то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад: політичних, адміністративних і патронатних. До посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади [10, c. 47].

   Стосовно державних політичних  посад, то Указом Президента  України “Про чергові заходи  щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” [5, ст.9] посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України “Про державну службу”.

В наступному Указі Президента України  “Про деякі питання впорядкування  статусу державних службовців”  від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців. Важливим в останньому Указі є і положення, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких посад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадових та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України. Законодавче закріплення статусу членів уряду як державних політичних діячів повинно чітко окреслити їх покликання, відмінне від завдань державних службовців.

   Закон України “Про державну  службу” [2, ст. 9], хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак встановлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціальними законами. Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є “посадами державних службовців” відповідно до Закону України “Про державну службу”.

Особливою ознакою державної політичної посада є політична відповідальність осіб, що обіймають такі посади. До речі, цей вид відповідальності є найхарактернішим якраз для членів уряду і реалізується через процедури відправлення у відставку, прийняття резолюції недовіри. Уряд відповідальний перед Президентом і Верховною Радою за стан справ у державі, і як орган колегіальний може бути відправлений у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв'язку з оголошенням уряду резолюції недовіри. Крім того, члени Кабінету Міністрів несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності [11, c. 46].

Отже, державні політичні посади - це посади, які обіймають державні політичні діячі. Пропонується використовувати  саме слово "діяч", щоб якомога  чіткіше відрізнити політиків від  державних службовців, адже перші  повинні бути ініціативними і вільними у прийнятті політичних рішень, а другі - компетентними виконавцями цих рішень. Взагалі політики, на відміну від державних службовців, характеризуються тим, що несуть, насамперед, політичну відповідальність за свою діяльність, і аж ніяк не дисциплінарну.

Відставка державного службовця - це одна з підстав припинення державної  служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.

Стаття 25 Закону України «Про державну службу»  [2] дає чіткий перелік посад, які належать до першої та другої категорії. До першої категорії посад віднесені посади голів державних комітетів, голів інших центральних органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, перших заступників міністрів та інші прирівняні до них посади; до другої категорії - посади заступників глави Адміністрації Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату КМ України, керівників структур, підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, апарату Кабінету Міністрів України та Адміністрації Президента України, радників і помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, перших заступників і заступників голів комітетів та ін. органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, перших заступників голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій та ін. прирівняні до них посади.

Відповідно до законодавства державно-службові відносини можуть бути припинені за двома обставинами: у зв’язку із звільненням та у зв’язку з відставкою державного службовця. Ці підстави характерні для більшості державних службовців і встановлені законодавством про працю і Законом України “Про державну службу”, проте для певної категорії державних службовців, про яку мова йшла вище, ці питання регулюються окремими законами, положеннями, стандартами та іншими актами.

Відставка, як специфічний вид припинення державної служби, не означає, що має  місце певне правопорушення. Підставами для відставки можуть бути [2, ст.31]:

• принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;
• примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди громадянину,  державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян;
• стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності відповідного медичного висновку).

За державними службовцями, що вийшли у відставку, зберігаються певні  права та обов’язки. Наприклад, обов’язок  дотримання державної і іншої  таємниці, право на використання назви  останньої посади з додаванням «у відставці», право на соціально-побутове забезпечення і медичне обслуговування тощо.

Відставку державного службовця можна  розглядати з позиції дотримання основних службових обов'язків, а  саме [24, c. 23]:

• додержання Конституції України та інших законодавчих актів України;
• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;
• недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
• безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
• збереження державної таємниці, інформації щодо громадян, яка стала відома під час виконання обов'язків
• державної служби, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню;
• постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;
• сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Відставка державного службовця є мірилом дій посадової особи в межах законодавчо закріплених повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Відставка приймається або в  ній дається мотивована відмова  державним органом або посадовою  особою, які призначили державного службовця на цю посаду. Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов'язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України. Рішення про припинення державної служби може бути оскаржено державним службовцем безпосередньо до суду [22, c.68].

Можна виділити два види відставки  в залежності від характеру волевиявлення  суб’єктом відставки: добровільна та примусова відставка. Добровільна відставка – це припинення повноважень на основі волевиявлення суб’єкта відставки. Примусова відставка є припиненням повноважень не залежно від бажання самого суб’єкта відставки, іншим державним органом або посадовою особою, або настає з інших об’єктивних обставин [24, c. 80].

Виокремлюють такі види відставки: індивідуальну (відставка окремих  посадових осіб), колективну (відставка  усього складу Уряду) та змішану відставку. Законодавче регулювання яких ми розглянемо в наступному розділі даної роботи [36, c. 45].