Поняття, зміст та характеристика інституту відставки в державній службі

Отже, функціональне призначення  відставки державного службовця  полягає у тимчасовому або  постійному припиненні державно-службових  відносин за заявою державного службовця. Специфіка відставки як форми припинення державно-службових відносин полягає головним чином у мотивах звільнення державного службовця і збереженні за ним при цьому деяких прав і обов’язків. Ця форма припинення державної служби характерна лише для посад першої та другої категорії державних службовців, які в свою чергу можна поділити на дві групи: посади державної служби та політичні посади (перші заступники міністрів та інші прирівняні до них посади, керівники та їх заступники апарату Кабінету Міністрів України, радники і помічники Прем'єр-міністра України, перші заступники та заступники голів комітетів та інших органів виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України).

На законодавчому забезпеченні процедури відставки державних  політичних діячів та деяких категорій державних службовців ми зупинимось більш детально в наступному розділі даної роботи.

Розділ 2.  Нормативно-правове регулювання процедури відставки державного службовця в Україні

2.1. Законодавче забезпечення процедури  відставки державних політичних діячів.

Як ми вже визначили, статус державного політичного діяча мають лише члени Кабінету Міністрів.  Відповідно до статті 114 Конституції України  до  складу  Кабінету  Міністрів  України  входять Прем'єр-міністр  України,   Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Персональний склад Кабінету Міністрів  України  призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України, a Прем’єр-міністра призначає Верховна Рада за поданням Президента [1].

Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Таким чином, за загальним правилом строк функціонування Кабінету Міністрів залежить від строків повноважень Президента. Оскільки Президент обирається на п'ять років, Кабінет Міністрів цього складу має працювати п'ять років. Проте строк перебування Президента України на посаді може бути скороченим за умов його відставки, неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я, усунення з поста в порядку імпічменту або смерті (ст. 108 Конституції). У таких ситуаціях строки припинення повноважень Кабінету Міністрів можуть не збігатися зі строками здійснення повноважень Президента. Кабінет Міністрів може виконувати свої обов'язки до обрання нового Президента, а Прем'єр-міністр - обов'язки Президента, повноваження якого були достроково припинені [16, c.35].

Відставка Кабінету Міністрів України може наступити внаслідок наступних  обставин.

По-перше, відставки Прем'єр-міністра України, який має право заявити Президенту України про свою відставку.  Він звільняється з посади з дня видання Президентом України відповідного указу.  Наслідком якого є відставка всього складу Кабінету Міністрів України. Право на відставку за власною ініціативою дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У разі принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду право на відставку трансформується в обов'язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення нарівні з іншими членами уряду. Окремий випадок відставки Кабінету Міністрів України можливий у разі смерті Прем'єр-міністра України.

По-друге, відставка Кабінету Міністрів України можлива в результаті прийняття такого рішення Президентом України, а також у випадку прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.

Виходячи  з цього можна виокремити два  різновиди відставки Кабінету Міністрів: добровільна та вимушена [31, c. 28].

Порядок добровільної відставки Кабінету Міністрів передбачає, що Прем'єр-міністр  України, інші члени Кабінету Міністрів  України мають право заявити  Президентові України про свою відставку. Здебільшого таке рішення вони оголошують на засіданні Кабінету Міністрів у присутності всіх його членів. У цьому випадку відставка Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів є добровільною, хоча її завжди викликають, як свідчить міжнародна й вітчизняна практика, істотні обставини й причини (криза в економіці, загальні страйки тощо).

Добровільна відставка не є підставою  для автоматичного припинення діяльності Кабінету Міністрів, оскільки вона може прийматися або відхилятися Президентом. У зв'язку з великим політичним значенням такого кроку йому звичайно передують попередні консультації Кабінету Міністрів із Президентом. Тому випадки відхилення главою держави заяви Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів про свою відставку на практиці трапляються дуже рідко. Конституція закріплює, що відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів, тобто Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів та міністрів. Відставка ж інших членів Кабінету Міністрів не тягне за собою відставки всього його складу й має розглядатися як нормальне явище в державному житті.

Механізм вимушеної відставки  Кабінету Міністрів передбачає, що  відставка Кабінету Міністрів України  можлива з ініціативи Президента України та в результаті прийняття  Верховною Радою України резолюції  недовіри Кабінетові Міністрів України [1].

Причини вимушеної  відставки Кабінету Міністрів за рішенням Президента можуть бути найрізноманітніші, але це, як правило, результат загострення  суперечностей між ними. Відставка  Кабінету Міністрів за рішенням Президента не вимагає дотримання якихось попередніх умов (наприклад, попередження про відставку й т.д.). Вона може відбутися в будь-який час, незалежно від ставлення Верховної Ради України до діяльності Кабінету Міністрів України.

Президент України має право  прийняти рішення про відставку Кабінету Міністрів України в результаті чого Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття рішення Президента України. Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, але не довше ніж шістдесят днів [32, c. 36].

Президенту України  для прийняття  рішення про відставку Кабінету Міністрів не потрібні які-небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи  таке рішення, Президент України  може керуватися виключно міркуваннями доцільності. Та критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт не передбачає. На сьогоднішній день Конституція не встановлює конкретних підстав для відставки Уряду, а також будь-яких часових обмежень для використання цих повноважень Президентом. Тому, досить часто якість роботи Кабінету Міністрів знаходиться у прямій залежності від суб’єктивних факторів. Прийняття Президентом рішення про відставку Кабінету Міністрів, повинно виходити з позицій, що посадові особи реалізують не свої інтереси, а інтереси народу, тому питання суб’єктивного фактору потрібно відхиляти при прийняття такого рішення.

Резолюція недовіри Кабінетові Міністрів, прийнята Верховною Радою, має своїм  наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Резолюція недовіри - один із найдійовіших засобів забезпечення відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою України [1, ст. 87].

Процедура відставка Кабінету Міністрів  України внаслідок прийняття  Верховною Радою України резолюції  недовіри передбачає наступне. Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу розглядає питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та приймає резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України. Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше ніж один раз протягом чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України у день прийняття Верховною Радою України такої резолюції [29, c.67].

 Питання про відповідальність  Кабінету Міністрів України не  пізніше ніж через десять днів  після внесення пропозиції розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України, на яке запрошуються всі члени Кабінету Міністрів України. Під час розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України у пленарному засіданні Верховної Ради України може брати участь Президент України.

Отже, в даному розділі ми розглянули питання законодавчого забезпечення процедури відставки державних  політичних діячів. В наступному розділі  ми зупинимось на нормативно-правових актах щодо відставки окремих  категорій державних службовців.

2.2. Підзаконні нормативно-правові  акти щодо відставки окремих  категорій державних службовців.

Основні засади реалізації та припинення професійної діяльності державного службовця визначено Законом  України “Про державну службу”  від 16 грудня 1993 року та іншими нормативно-правовими актами, які прийняті на його основі.

Законодавство про державну службу та Кодекс законів про працю України  містять норми трудового законодавства, які поширюються на державних  службовців з особливостями, передбаченими  законодавством про державну службу.

Відставка як підстава припинення відносин, на відміну від звільнення за власним бажанням - це двосторонній юридичний акт, який полягає у подачі заяви з боку державного службовця і в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, який обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у зв’язку з визначеними для цього законодавством обставинами, не пов’язаними з винною поведінкою державного службовця. Її особливість полягає у тому, що, на відміну від інших підстав, передбачених ст. 30 Закону [2], ініціатива у разі відставки надходить не від керівника державного органу, а від державного службовця, яку він висловлює у письмовій формі.  Прийняття відставки не є обов’язком   для державного органу або посадової особи, які призначили державного службовця на посаду. І при відмові у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання своїх обов’язків. Працівник має право звільнитися у порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України, тобто за власним бажанням на підставі ст. 38. У разі такого звільнення державні службовці повинні попереджувати про це державний орган не за два тижні, а за три місяці тому, що між ними існують більш стійкі правові зв’язки, засновані на стабільності трудових відносин [33, c. 56].

Зупинимось  більш детально на законодавчому  регулюванні процедури відставки  державних службовців першої категорії, а саме голів місцевих державних  адміністрацій.

Виконавчу владу  в  областях  і  районах,  містах Києві та Севастополі  здійснюють місцеві державні адміністрації [1; ст.118]. Голови місцевих державних  адміністрацій є державними службовцями, статус яких визначається Конституцією України, а також законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про державну службу».

Голови  місцевих  державних  адміністрацій  призначаються  на посаду і звільняються з посади  Президентом  України  за  поданням Кабінету Міністрів  України, тобто при здійсненні  своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом  України  і  Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні  органам  виконавчої влади вищого рівня.

   Голови  обласних державних адміністрацій  інформують Президента  України  і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень,  а також суспільно-політичне,  соціально-економічне, екологічне  та  інше  становище на відповідній території,  вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України  і практики його реалізації, системи державного управління [3, cт.30].

Рішення голів місцевих державних  адміністрацій можуть  бути  відповідно  до  закону скасовані Президентом  України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Це може бути у  випадку, якщо рішення суперечать Конституції та законам України або  іншим актам законодавства України; а також якщо їх виконання тягне за собою порушення  законності   і  правопорядку;  додержання  прав  і  свобод громадян.

Обласна  чи  районна  рада  може  висловити  недовіру  голові відповідної місцевої державної  адміністрації,  на  підставі  чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. У випадку, якщо  недовіру  голові  районної  чи    обласної    державної адміністрації висловили дві третини депутатів   від   складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (Додаток В).

Повноваження голів місцевих державних  адміністрацій можуть бути припинені  Президентом України у разі [4]:

• прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;
• подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;
• висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Практика висловлення недовіри головам місцевих державних адміністрацій (далі - МДА) з боку відповідних місцевих рад, що має місце сьогодні, показує  на недосконалість правового регулювання  цієї проблеми, відсутність політичної культури взаємовідносин між МДА та представницькими органами місцевого самоврядування (Додаток Г).