Особенности отдельных положений административно-правового статуса гражданина

     После внесения изменений в Указ от 27 апреля 1722 г. Екатериной I обжалование решений нижестоящих органов могло осуществляться только через Сенат. Екатерина II в июне 1763 г. подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, который установил порядок рассмотрения жалоб по существу. Впервые было введено разделение обращений, поданных в государственные органы, для их рассмотрения в административном или в судебном производстве ¹³.

     До 1905 г. в России прошения подавались строго по сословному признаку. В соответствии с Указом Николая II от 18 февраля 1905 г. право подачи прошений было предоставлено, всем гражданам России без исключения. Но нормы этого Указа не были включены в текст основных государственных  законов и не стали конституционными.

     После Октябрьской революции 1917 г. все  ранее действовавшие правила  о работе с прошениями были отменены. Органами государственной власти Советской  России принимались решения и  создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами. Был  организован контроль за соблюдением  права рабочих и крестьян на обращение. Но в первых советских конституциях право на обращение в органы государственной  власти зафиксировано не было, оно  продолжало регулироваться постановлениями  правительства и другими подзаконными актами.

     12 апреля 1968 г. Президиум Верховного  Совета СССР принял Указ «О  порядке рассмотрения предложений,  заявлений и жалоб граждан». Нормы,  включенные в него, позволили  строить работу с обращениями  граждан с учетом происшедших  политических и социально-экономических  изменений в стране.

     Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977г., в ст. 49 которой говорилось, что  граждане имеют право «вносить в  государственные органы и общественные организации предложения об улучшении  их деятельности, критиковать недостатки в работе». Это означало, что институт права на обращение стал конституционной  нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан  в управлении государственными и  общественными делами.

     Однако  в этой редакции статья Конституции  СССР не только сужала предмет обращений  граждан, сводя их к предложениям в адрес органов государственной  власти и общественных организаций  по улучшению их деятельности, но и  фактически лишала граждан возможности  защищать свои собственные интересы. Кроме того, имело место противоречие конституционной нормы и норм Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., поскольку в  Указе предусматривалось рассмотрение государственными органами и жалоб  граждан, о которых в Конституции  СССР не упоминалось.

     Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила  право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Здесь предполагаются все виды обращений, причем именно в те органы, которые обязаны, с одной стороны, создавать возможности для участия обратившихся граждан в управлении общественными и государственными делами, а с другой - защищать их законные интересы. По Конституции РФ гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления не только с предложениями, заявлениями и жалобами, но и по другим вопросам, например за получением законным способом необходимой ему информации, справок, копий, документов (ч. 2 ст. 24).

     Российский  законодательный акт, регламентирующий порядок и гарантии реализации гражданами РФ данного конституционного права, до сих пор не принят. Эти вопросы  регулируются устаревшим актом - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г., от 2 февраля 1988 г.), который регламентирует лишь рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, причем без учета происшедших в России социально-экономических и правовых изменений.

     В целях усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный  акт был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующего содержания: «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием  фамилии, имени, отчества и содержать  помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит»¹⁴.

     Данный  нормативный акт среди трех видов  обращений выделяет жалобу или, как ее называют многие авторы, - общую административную жалобу, которая отличается от специальной административной жалобы, регламентируемой особыми нормативными актами (например, КоАП, ТК).

     Общая административная жалоба также реализуется в порядке, определенном Законом РФ «Об обжалований в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Статья 4 названного Закона устанавливает, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд (где она будет рассмотрена по правилам гражданского судопроизводства), либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию и объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо, государственный служащий обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд, т.е. использовать свое право на судебное обжалование.

     Общая административная жалоба характеризуется  рядом особенностей:

     1) право на жалобу не ограничено  по содержанию, т.е, могут быть  обжалованы незаконные, нецелесообразные  и аморальные действия и бездействие,  индивидуальные и нормативные  акты в различных сферах управления, производства, обслуживания;

     2) по форме жалоба может быть  устной или письменной, индивидуальной  или коллективной;

     3) объект обжалования - неправильные, по мнению лица, подающего жалобу, действия или бездействие любого  работника государственных органов,  предприятий, учреждений, организаций; 

     4) круг лиц, имеющих право подать  жалобу, не ограничен;

     5) запрещается направление жалобы  на рассмотрение того органа, должностного лица, государственного служащего, на действие или бездействие которого подана жалоба;

     6) подача такой жалобы не ограничена  каким-либо сроком, количеством жалоб  по одному поводу и перечень  органов, куда может быть направлена  жалоба, также не ограничен;

     7) срок рассмотрения жалоб и  заявлений - один месяц, кроме  случаев, когда эти обращения  не требуют дополнительного изучения  и проверки, и они решаются  безотлагательно, но не позднее  15 дней; если для разрешения обращения  необходимо проведение специальной  проверки, истребование дополнительных  материалов, выезд за пределы  города, района, где осуществляется  проверка, либо принятие других  мер, срок рассмотрения обращения  (жалобы) может быть продлен руководителем  организации или его заместителем, но не более чем на один  месяц; жалобы военнослужащих  и членов их семей разрешаются  в сокращенные сроки.

     Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются особыми административно-правовыми актами - КоАП, ТК, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Уставом связи и другими законодательными и правительственными актами.

     Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым  правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую  государственную или негосударственную  организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому  праву граждан корреспондирует  обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и  их должностных лиц принимать  граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения  и давать на них своевременные  ответы. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

     В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ от 22 мая 1995 г. создано  Управление в структуре Администрации  Президента РФ по работе с обращениями  граждан и утверждено Положение  о нем. К основным функциям этого  Управления отнесены:

     а) централизованный учет письменных и  устных обращений граждан РФ, граждан  СНГ, иностранных граждан и лиц  без гражданства, поступающих на имя Президента РФ, в адрес Правительства  РФ и Администрации Президента РФ;

     б) обеспечение рассмотрения обращений  граждан, адресованных Президенту РФ, Правительству РФ и Администрации  Президента РФ;

     в) информирование Президента РФ, Правительства  РФ и руководителя Администрации  Президента РФ о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

     Весьма  обширны задачи Управления: это организационно-методическое взаимодействие с подразделениями  Администрации Президента РФ, Аппаратом  Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной  власти субъектов РФ по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное  рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а  также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные  органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение  граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений  и жалоб; прием граждан работниками  Управления в приемной Администрации  Президента РФ и Правительства РФ, а также руководителями Администрации Президента РФ, заместителями Председателя Правительства РФ и другими лицами, входящими в состав Правительства РФ, и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента РФ о количестве и характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

     Подобные  Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан  имеются и в составе федеральных  органов и органов государственной  власти субъектов РФ. Например, Приказом Федерального агентства правительственной  связи и информации при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Подобная инструкция 4 декабря 2000 г. утверждена в ФСБ РФ. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных, органах исполнительной власти.

     Важное  значение в этом деле имеет обращение  Президента РФ к руководителям федеральных  органов исполнительной власти и  органов исполнительной власти субъектов  РФ, в котором, в частности, говорится: «Работу с обращениями граждан  прошу держать в поле постоянного  контроля, и ни один факт равнодушия, волокиты, недисциплинированности должностных  лиц не должен оставаться без последствий»¹⁵. 

     §2. Особенности административно-правового  статуса иностранных  граждан и лиц  без гражданства 

     Правовое  положение иностранных граждан  на территории РФ регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Административная правоспособность иностранцев по сравнению с правоспособностью  российских граждан носит ограниченный характер. Так, иностранным гражданам  не предоставляются некоторые права, на них не возлагаются некоторые  обязанности. Вместе с тем отдельные  обязанности характерны только для  иностранцев. Основными актами, определяющими  правовое положение иностранных  граждан и лиц без гражданства  в РФ, являются: Конституция РФ (ст.ст. 27,62, 63), Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003г.), Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (с изм. и доп. от 18 июля 1998г., 24 июня 1999г., 10 января и 30 июня 2003г.), Постановление Кабинета министров СССР от 26 апреля 1991г. № 212 "Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР", Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" от 09 июня 2003 г. № 335. Названный акт СССР действует на территории РФ в части, не противоречащей законодательству РФ и заключенным Российской Федерацией международным соглашениям и договорам.