Місцеве самоврядування в Україні

Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.[15]

Сільський, селищний, міський голова здійснює, перш за все, представницьку функцію. Представницький характер мандату міського голови був підтверджений Рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р.№7-рп/99 у справі№1-25/99 (справа про сумісництво посад народного депутата і міського голови). У згаданому рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції України дійшов висновку, що термін «представницький мандат» обов’язково пов’язаний з обранням особи на посаду з наданням їй відповідних повноважень, у тому числі виступати від імені виборців, а тому міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста з представницьким мандатом. Наявність представницького мандата міського голови зумовлена насамперед його безпосереднім обранням територіальною громадою міста.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом функцій та повноважень.

Аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дає змогу визначити основні вимоги, яким має відповідати його діяльність: вона має бути чітко та вичерпно регламентована законодавством України, вона не може перетинатися з діяльністю інших органів та посадових осіб, зокрема з діяльністю ради або її виконавчого органу, дублюючи або підміняючи її; вона має бути спрямована на забезпечення всебічного розвитку місцевості, задоволення матеріальних, духовних та інших потреб відповідної територіальної громади. Іншими словами, діяльність сільського, селищного, міського голови має відповідати його призначенню бути гарантом законності та дбати про благоустрій території, добробут її населення.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік повинен звітувати про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше 1/2 депутатів відповідної ради він зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін[16].

Серед підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради закон називає такі:

– звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

– припинення його громадянства;

– набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

– порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні»;

– визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

– його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності вищевказаних підстав можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як 2/3 голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається відповідною радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як 1/10 частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.[17]

За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разі призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови – в день обрання головою іншої особи.

Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Голова районної, обласної, районної у місті ради також виконує представницьку, установчу, організаційно-розпорядчу та контрольну функції, однак перелік його повноважень дещо відрізняється від статусу сільського, селищного, міського голови[18].

Зокрема, в межах представницької функції             голова районної, обласної, районної в місті ради представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів. Однак, на відміну від сільського, селищного, міського голови, голова районної, обласної та районної в місті ради не може представляти відповідно територіальні громади населених пунктів в межах району чи області, територіальну громаду району в місті, оскільки обирається не населенням, а самою радою.

Виконання установчої функції обумовлює наявність у голови районної, обласної, районної в місті ради таких повноважень, як право представляти раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови ради; вносити на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату; вносити раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; призначати і звільняти керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.

Однак центральне місце в діяльності голови районної, обласної, районної в місті ради займає організаційно-розпорядча функція. Він, зокрема, скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців; координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; організує надання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; підписує рішення ради, протоколи сесій ради тощо.[19]

Контрольна функція голови районної, обласної, районної у місті ради полягає насамперед в організації контролю за виконанням рішень ради, прийнятих на сесії.

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді: він звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, а на вимогу не менш як 1/3 депутатів – у визначений радою термін.

Голова районної, обласної, районної в місті ради може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради.

.

Розділ III. Недоліки і прогалини в правовому регулюванні статусу сільського, селищного і міського голови в Українському законодавстві

У аналітичному дослідженні «Стан та перспективи децентралізаціх публічної влади в Україні» висвітлюються основні проблеми та недоліки чинного нормативно-правового регулювання системи органів місцевого самоврядування.

1) Надмірно детальне регулювання питань внутрішньої організації системи органів місцевого самоврядування та порядку реалізації їх компетенції.

Норми статті 141 Конституції України, встановлюючи тільки одну модель виконавчої влади «муніципалітету» – модель «сильний мер» (сільський, селищний, міський голова прямо обирається членами територіальної громади та очолює виконавчий орган місцевої ради), істотно обмежують порядок реалізації власної компетенції місцевим самоврядуванням. Світова доктрина муніципального права передбачає можливість для територіальних громад обирати одну з декількох моделей організації виконавчої влади муніципалітету (модель «слабкий мер», модель «сіті-менеджер», модель «колегіальний голова виконавчої влади муніципалітету» та ін.).

2) Відсутність чіткого розподілу повноважень і відповідальності між рівнями та органами місцевого самоврядування.[20]

Чинне законодавство про місцеве самоврядування не надто чітко розмежовує повноваження, обов’язки та відповідальність між різними рівнями місцевого самоврядування – громадами, районами та областями. Деякі питання в цій сфері врегульовані нормами Бюджетного кодексу. Але у ньому розподіляються (розмежовуються) лише видаткові повноваження та встановлюється правило визначення обсягів трансфертів, що надаються з державного бюджету на рівень областей, районів та міст обласного підпорядкування. Як наслідок, врегулювання відносин між обласним та районним рівнем (містами обласного підпорядкування) значною мірою залежить від дій конкретних чиновників і різниться залежно від регіону.

3) «Перекоси» у застосуванні поняття «делеговані повноваження» та чітко невнормований механізм делегування повноважень органам місцевого самоврядування

Завдяки відсутності чіткого теоретичного розуміння, чинне законодавство України не забезпечує якісний розподіл між власними повноваженнями органів місцевого самоврядування та повноваженнями які органам місцевого самоврядування делегуються державою. До того ж, передбачивши власні та делеговані повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, законодавець не забезпечив належного виконання обов’язків щодо фінансування органів місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень.

4) Відсутність повноцінної системи органів регіонального самоврядування

Незважаючи на використання нормою статті 132 Конституції України поняття «регіон», регіональне самоврядування Конституція не передбачає. Обласна рада конституційно визначена як орган місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, при цьому вона не має виконавчого органу. Такий стан речей не відповідає загальноєвропейській практиці запровадження та гарантування регіонального самоврядування.  Конгрес місцевих і регіональних влад Європи у своїй Рекомендації 102 (2001) звернув увагу на необхідність створення в Україні демократичної системи регіонального самоврядування, яка має визначатися Конституцією. З іншого боку, чинна Конституція України фактично забезпечила повноцінне регіональне самоврядування стосовно Автономної Республіки Крим. Запровадження регіонального самоврядування в усіх областях України, в рамках розділу X Конституції, дозволить уніфікувати статус всіх адміністративно-територіальних одиниць та послідовно забезпечити реалізацію норми частини другої статті 2 Конституції України щодо унітарності України[21].

5) Відсутність Закону України «Про місто Севастополь»

До сих пір не реалізована норма статті 133 чинної Конституції України, згідно якої повинен бути прийняти закон України щодо спеціального статусу міста Севастополь. Наразі, органи публічної влади у місті Севастополь функціонують без належної легітимної основи.

Питання організації виконавчої влади «муніципалітету» є внутрішньою справою територіальної громади, яке варто регулювати не Конституцією, а законом (варіанти вибору) та статутом територіальної громади, в якому формалізується вибір територіальною громадою передбаченого у законі варіанту організації виконавчої влади «муніципалітету».

Запровадження системи органів регіонального самоврядування, які  повинні опікуватися розробкою та реалізацією програм регіонального розвитку, питаннями інвестиційної привабливості регіону, розвитку транспортної інфраструктури, а також питаннями спеціалізованого медичного обслуговування, культури.