Місцеве самоврядування в Україні

Європейська Хартія про місцеве самоврядування передбачає існування такого контролю та визначає його принципи:

1) контроль може здійснюватися лише у формах і випадках, передбачених конституцією та законами держави;

2) контроль як правило має бути призначений лише для забезпечення законності та конституційних принципів;

3) ступеню втручання контролюючих органів має відповідати значущість інтересів, які захищаються.

В унітарних державах часто нагляд здійснюють представники центральної влади на місцях.

Наприклад, у Великобританії курування місцевих органів здійснює Міністерство житлового господарства і місцевого управління, у Франції та Італії – Міністерство внутрішніх справ, в Японії – спеціальне Міністерство зі справ місцевої автономії.

Певні наглядові функції виконують й інші центральні відомства, а саме Міністерство фінансів, яке слідкує за витраченням коштів і виконанням бюджету.

У федеративних державах наглядом займаються адміністративні органи суб’єктів федерації.

              Центральна влада завжди має засоби і форми впливу на місцеві органи.

1)                      вона регулює їх діяльність шляхом прийняття законів і підзаконних актів;

2)                      встановлює контроль за їх роботою;

3)                      ця залежність проявляється також у фінансовій залежності місцевих органів від центральної влади, оскільки на практиці доходи місцевих бюджетів від одної третьої до половини складають дотації центральних бюджетів.

              Акти місцевих органів часто потребують затвердження урядовими органами. Затверджують такі рішення міністри чи керівники відомств, які наглядають за діяльністю місцевих органів.[9]

Наприклад, у Франції затвердженню підлягають рішення місцевих органів з питань бюджету, отримання позик та розпорядження муніципальним майном, в Японії – рішення з питань податків.

Уряд часто має право давати рекомендуючі поради, що на практиці є обов’язковими для муніципалітетів.

              У випадку конфлікту чи непослуху місцевих органів центральна влада може застосувати санкції, в тому числі розпустити місцеві органи самоврядування (Франція, Італія, Японія), відправити у відставку службовців чи муніципальних радників, відсторонити мера чи інших службовців з посади, скасувати акти муніципальних органів, найбільш строгим заходом – є скасування субсидій.

              Крім адміністративного нагляду може мати місце і судовий нагляд. Наприклад, у Великобританії центральна влада може звертатися в суд, якщо незадоволена діями місцевих органів.

Розділ II.  Правове становище сільського, селищного і міського голови в Україні

2.1 Статус сільського, селищного і міського голови в Україні

Сільський, селищний, міський голова, згідно зі ст. 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Відповідно до ч. З ст. 141 Конституції України, статус і повноваження голів визначаються законом.

Як і депутати представницьких органів місцевого самоврядування, голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ч. 2 ст. 141 Конституції України).

Відповідно до ст. 8 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від б квітня 2004 p., вибори сільського, селищного, міського голови провадяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади. При цьому кандидат на посаду голови не може одночасно балотуватися кандидатом у депутати відповідної ради. На нього, як і на депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, поширюється принцип несумісництва посад.

Обраним на посаду сільського, селищного, міського голови, згідно зі ст. 73 Закону, вважається кандидат, який одержав більшість голосів виборців, що брали участь у голосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися у відповідному окрузі, та за умови, що кількість голосів, поданих за нього, перевищує кількість голосів виборців, які не підтримали жодного з кандидатів в окрузі.

Строк повноважень голови — п'ять років. Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчується в момент вступу на цю посаду іншої, обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень.[10]

Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Отже, сільський, селищний, міській голова виступає одноосібним представником територіальної громади та її виконавчих органів, головує на засіданнях ради.

Повноваження сільського, селищного, міського голови, визначені у ст. 42 Закону про місцеве самоврядування в Україні згідно з таким принципом: голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені Законом про місцеве самоврядування та іншими законами України, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчого комітету. В межах своїх повноважень голова видає розпорядження.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можна поділити на такі групи.

• Повноваження з організації роботи сільської, селищної, міської ради та органів, які вони утворюють.

Сільський, селищний, міський голова, очолюючи відповідну раду базового рівня, організовує роботу ради в межах, визначених законом. Зокрема, він на підставі ст. 42 Закону скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Голова вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради.

На пленарному засіданні ради голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету та структуру і штати виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету. Він також здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету.

Сільський, селищний, міський голова укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження ради.[11]

Він також підписує рішення ради та її виконавчого комітету.

· Повноваження, пов'язані з реалізацією територіальною громадою форм волевиявлення населення сіл, селищ і міст.

У межах цих повноважень сільський, селищний, міський голова забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету, а також скликає загальні збори громадян за місцем їх проживання.

· Повноваження сільського, селищного, міського голови в галузі програмування розвитку територій місцевого самоврядування базового рівня, бюджету та фінансування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм сощально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет і звіти про їх виконання.

Він також є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, але використовує їх виключно за призначенням, визначеним радою.

Розпорядчі та представницькі повноваження сільських, селищних, міських голів.

Сільський, селищний, міський голова має право призначати на посади та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Він також представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.[12]

· Повноваження в галузі забезпечення законності, охорони прав і свобод людини і громадянина на території відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує в межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.

Він також має право звертатися до суду стосовно визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права й інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Голова забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань.

Обов'язком сільського, селищного, міського голови є розгляд заяв, скарг і пропозицій громадян.

Він веде особистий прийом громадян з метою задоволення їх вимог.

· Повноваження щодо здійснення контролю з боку відповідних рад за діяльністю голів.

Сільський, селищний голова є підзвітною, підконтрольною та відповідальною особою. Насамперед він несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень перед державою (ст. 76 Закону про місцеве самоврядування), перед територіальною громадою (ст. 75 Закону), перед радою, юридичними та фізичними особами (ст. 77 Закону).

Підстави та види відповідальності визначені в Констатуції України, Законі про місцеве самоврядування (ст. 74) та в інших законах.

Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менш як половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов'язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради в будь-який визначений ними термін.[13]

Оскільки на голову покладено здійснення функцій представника влади, а його посада пов'язана з виконанням розпорядчих та адміністративно-господарських обов'язків, він вважається, як уже зазначалося, посадовою особою (ч. 1 ст. 12 Закону). Тому порушення головою відповідної ради обов'язків, зумовлених його службовим статусом, що завдало істотної шкоди державним чи громадським інтересам, правам та інтересам громадян або інтересам суб'єктів підприємницької діяльності вважається посадовим злочином і карається на підставі відповідних статей Кримінального кодексу України.

Якщо ж діяння, які скоїв голова, не є суспільно небезпечними, а також не передбачені Кримінальним кодексом, голова може бути підданий адміністративній відповідальності за посадову провину на підставі відповідних нормативно-правових актів.

На жаль, в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року так і не вдалося до кінця визначити статус сільського, селищного і міського голови.[14]

Адже, згідно із Законом "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", відповідний голова як депутат певної ради не обирається, а, отже, на нього поширюється принцип несумісності посад, тобто його статус є несумісним зі статусом депутатів. У зв'язку з цим, а також відповідно до п. З ст. 12 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", він не є головою відповідної ради, а має право лише головувати на її засіданнях, організовувати роботу ради, тобто керувати депутатами, статус яких йому не притаманний. Звідси постає запитання щодо правомірності голови підписувати рішення ради, за які, згідно з його статусом, він не має права голосувати, оскільки не є депутатом ради.

Бажано було б, щоб у новому Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" статус сільського, селищного, міського голови був визначений більш чітко.

По-друге, голова як головна посадова особа територіальної громади селища, міста здійснює свої повноваження на постійній основі (пункти 1,2 ст. 12 Закону) й одночасно очолює виконавчий комітет відповідної ради, чим порушує згаданий принцип несумісності (п. 4 ст. 12 Закону).

Тому незрозумілим і нелогічним є положення п. 5 ст. 12 Закону, згідно з яким на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

До речі, це положення суперечить ст. 7 Закону "Про статус депутатів місцевих рад", згідно з яким повноваження і гарантії депутатів місцевих рад на голів не поширюються.

2.2 Порядок призначення та припинення повноважень сільського, селищного і міського голови