Місцеве самоврядування в Україні

У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" можуть утворюва­тися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою її виконавчого комітету.

Первинним об'єктом місцевого самоврядування, основ­ним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст. 6 цього Закону є територіальна громада села, селища, міста.

У містах з районним поділом територіальні громади райо­нів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місце­вий референдум, предметом якого може бути будь-яке пи­тання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування, і рішення якого є обов'язкови­ми до виконання на відповідній території.

Іншою формою участі громади у вирішенні питань місце­вого значення є загальні збори громадян за місцем прожи­вання, рішення яких можуть враховуватися органами місце­вого самоврядування в їх діяльності.

Нарешті, члени територіальної громади мають право місцевої ініціативи, тобто право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого само­врядування.

Важливою ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є ради — представницькі органи місцевого самовря­дування. До них належать сільські, селищні, міські ради.

Складовою місцевого самоврядування є сільський, се­лищний, міський голова — головна посадова особа цих те­риторіальних одиниць. Він обирається громадою, здійснює свої повноваження на постійній основі, а також головує на засіданнях ради і очолює виконавчий комітет цих рад (ст. 12 Закону).

До системи місцевого самоврядування нале­жать органи самоорганізації населення, будинкові, квар­тальні та інші органи самоорганізації населення.

Створювати їх за ініціативою жителів можуть сільські, селищні, міські, районні у місті ради, причому їм надано пра­во наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів і майна (ст. 14 Закону).

Місцеве самоврядування здійснюється його системою на підставі таких основних принципів: народне волевиявлення, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевого і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та територіально-фінансова самостійність у межах повнова­жень, визначених законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самовряду­вання; судовий захист прав місцевого самоврядування (ст. 4 Закону).

Місцеве самоврядування в Україні забезпечується низ­кою гарантій, які являють собою конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого само­врядування. Гарантії — найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень. [5]

Основоположні гарантії місцевого самоврядування ви­кладено у Конституції України, інші — у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно зі ст. 145 Конституції України права місцевого са­моврядування захищаються в судовому порядку. Захист прав місцевого самоврядування в ряді випадків передбача­ється і галузевим законодавством. Зокрема, в суді розгляда­ються справи про адміністративні правопорушення, відпові­дальність за які настає в разі невиконання рішень органів самоврядування.

Органи місцевого самоврядування можуть також зверта­тися до суду з вимогами про визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які об­межують права територіальних громад, повноваження орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 За­кону).

В судовому порядку вирішуються майнові спори між ор­ганами місцевого самоврядування (це прерогатива арбітраж­них судів).

Органи місцевого самоврядування мають право оскаржи­ти до суду відмову органу державної влади (в даному разі Міністерства юстиції або виконавчого комітету вищестоящої ради) зареєструвати положення (устав) про місцеве само­врядування.

Рішення органів місцевого самоврядування відповідно до ст. 144 Конституції України з мотивів їх невідповідності Кон­ституції чи законам України зупиняються у встановленому порядку, з одночасним зверненням до суду.

1.1                  Положення місцевого самоврядування в світі

У світі становлення системи місцевого самоврядування пов’язане із ростом адміністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної адміністрації. Сьогодні в більшості демократичних держав питання управління місцевими справами вирішуються як агентами центральної державної влади, так і представницькими органами населення на певній території.

              Зарубіжні конституції як правило вміщують цілі розділи, глави, або ж окремі статті,  присвячені місцевому самоврядуванню. Вони часто містять посилання до спеціальних законів, які регулюють ці питання. Тобто, в конституціях визначаються основні принципи та положення.

Наприклад, законодавство Німеччини досить детально регулює питання місцевого самоврядування і управління. Кожна земля в Німеччині має свою конституцію та приймає спеціальні закони, присвячені місцевому самоврядуванню.[6]

Тоді як питання місцевої влади у Французькій республіці врегульовані досить лаконічно, визначено лише, які існують адміністративні одиниці і принципи виборності органів, всі питання самоврядування регулюються законами.

В конституціях Іспанії та Греції застосовується термін «місцева адміністрація».

В деяких країнах застосовуються терміни «муніципалітет» та «муніципальний орган», який тотожний поняттю орган місцевого самоврядування. В США і Великобританії муніципальними називаються лише міські органи, в інших країнах – всі виборні органи.

              Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яка є обов’язковою для держав членів Ради Європи закріплює основні конституційні, законодавчі основи місцевого самоврядування.

Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна можливість органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах населення. Це право здійснюється радами чи зборами, які складаються із членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівноправного, прямого, всезагального голосування.

Органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом, володіють повною свободою дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції інших органів влади. Тобто, закріплений принцип виключної компетенції та виділена певна сфера самосійних повноважень для місцевих органів.

              Основні принципи органів місцевого самоврядування відповідно до Хартії: виборність та наявність власної компетенції.

Органи місцевого самоврядування автономні з питань власної компетенції, з якої центральні органи не вправі давати їм вказівки. Вони можуть втручатися тільки, якщо місцеві органи порушують закон.

              За повноваженнями центральних органів влади органи місцевого самоврядування можуть також здійснювати делеговані повноваження органів державної влади, і тільки тоді останні вправі давати їм вказівки і повинні забезпечити необхідними матеріалами та фінансовими засобами.

              В деяких країнах застосовується інший підхід до місцевого самоврядування, так званий «державний підхід». Органи місцевого самоврядування розглядаються як продовження центральної влади. Такий підхід часто пояснюється тим, що частину засобів органи місцевого самоврядування отримують з державного бюджету, тому їх політика з принципових питань повинна співпадати із політикою центру.[7]

              Залежно від застосування концепції єдиної державної влади чи розділення державної влади і місцевого самоврядування, від національних особливостей чи традицій держав розрізняють три основні системи здійснення муніципальної влади на місцях:

1.                      англосаксонська (США, Великобританія, Австралія, Канада, але ця система не надто поширена, навіть в колишніх колоніях Великобританії вона не знайшла свого поширення).

-  Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень.

-  Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях населення обирає раду (правління), як правило на 4 роки, вона складається із 3-7 членів, а в крупних містах – 35-50 осіб.

-  Крім того, населення обирає деяких посадових осіб – шерифа (в США – це начальник поліції), атторнея (повіреного), який є представником даної адміністративно-територіальної одиниці в суді (він обирається лише в крупних одиницях – графствах), казначея та ін.

-  Органу загальної компетенції – типу виконкому не створюється, так в США місцевою управлінською діяльністю займаються обрані населенням посадові особи і ті члени ради, яким це доручено; у Великобританії – галузеві постійні комісії (комітети), які створюються із членів ради: по будівництву, з питань освіти та ін.

-  В містах як правило діють хартії самоуправління (деякі з них даровані монархами століттями назад), відповідно до яких обираються ради і мери.

-  Мери можуть обиратися радами, або населенням, в останньому випадку мер є більш міцною фігурою, який часто володіє правом вето по відношенню до актів ради, коли мер обраний радою, то він залежить від неї. В деяких містах ради наймають на певний строк (інколи до 12 років) спеціаліста - менеджера для управління, він називається мером або бургомістром.

-  Ця система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діяльністю виборних рад.

-  Місцеві ради в межах закону, звичаю, складеної практики самостійно вирішують питання, які не входять в компетенцію центральних державних органів. Контроль центру за їх діяльність здійснюється шляхом фінансових ревізій (основну масу у фінансуванні місцевих видатків займають не місцеві податки та доходи, а дотації з державного бюджету), судового контролю (центральні органи можуть звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування).

2.                      романо-германська (континентальна) (Франція, Італія, Польща, Болгарія, Турція, Сенегал та ін.)[8]

-  Поєднання виборності і призначуваності місцевих органів

-  Рада і мер можуть обтиратися населенням, при чому окремо голосують за членів ради та за мера. Мер і його заступники можуть також обиратися радою (Франція). Інколи раду обирає правління на чолі з обраним війтом (Польща).

-  Рада має свій виконавчий орган.

-  Призначені з центру чиновники є представниками Президента, уряду, міністерства внутрішніх справ на місцях. Ці чиновники контролюють законність дій органів місцевого самоврядування, мають свою адміністрацію. В деяких країнах ці чиновники можуть навіть звернутися до Президента із пропозицією розпустити обрану раду та призначити нові вибори, якщо вона систематично порушує законодавство та є непрацездатною.

3.                      іберійська (Бразилія, іспаномовні країни Латинської Америки, хоча в самій Іспанії цієї системи немає, ця система має свої особливості в різних країнах, в деяких країнах має певні схожості із романо-германською системою, але має і свої особливості).

-  Наприклад, в країнах Латинської Америки, система місцевого самоврядування яких подібна із романо-германською, роль представників з центру є дуже великою.

-  В ряді країн Латинської Америки існування крупних земельних латифундій і домінування місцевих землевласників значною мірою впливає на систему управління.

-  Населення обирає раду і головну посадову особу даної адміністративно-територіальної одиниці (алькальда, префекта, мера), інколи обирають колегію посадових осіб. В деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою.

-  Алькальд (префект) одночасно є виконавчим органом ради і затверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ), як його представник в даній адміністративно-територіальній одиниці. Він володіє правом контролю за діяльністю ради, тому володіє значною владою.

              Від розглянутих вище відрізняється так звана «радянська модель» місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, завданням яких є реалізація у життя на своїй території актів органів центральної влади. Ця система будується на принципі повновладдя рад та відмові від теорії поділу влади. Зараз така система збережена у В’єтнамі, Кореї, Кубі.

Зокрема, у Конституції Куби у ст. 102 сказано, що місцеві Асамблеї народної влади мають найвищу владу для здійснення державних функцій у відповідних територіальних одиницях.

              Центральна влада намагається контролювати місцеву владу, хоч останній і надається самоврядування. Однак це не означає, що цей контроль немає обмежень.