Місцеве самоврядування в Україні

• повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали повітових земських гласних;

• повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восе­ни) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностеи тощо;

• губернські земські збори (формувалися з гласних, кандида­тури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

• повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпоряд­чі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з принци­пами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рів­ності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори обирали­ся за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки;

медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голо­ва та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджу­вали постанови земств з найважливіших питань і проекти кошто­рисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

• міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для обрання гласних);

• міська дума (розпорядчий орган);

• міська управа (виконавчий орган);

• міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови по­вітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах ви­значали персональний склад міської думи.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймають­ся управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому^скасову-вало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II

від 31 серпня 1786 p.), натомість запроваджувалася система орга­нів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат (схема 31).

Революція 1848 р. привела до демократизації системи органі­зації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого са­моврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згід­но з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве само­врядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для ЗО більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські грома­ди і формують органи міського самоврядування:

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів2,- президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з 30 років) і які проживали на території відповідної са­моврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розгля­дали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми вико­навчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на практиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених вико­навчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народ­них депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна са­моорганізація громадян для самостійного вирішення безпосеред­ньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне са­моврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територі­альна самоорганізація громадян для самостійного вирішення без­посередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань міс­цевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпо­середньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самовряду­вання отримало конституційний статус, стало однією із засад кон­ституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції Украї­ни визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і від­повідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені Украї­ни Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії прого­лошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важли­вих законів, що безпосередньо стосуються питань організації мі­сцевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в орга­нах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації насе­лення» тощо.

Так було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до ви­мог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Європей­ської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифіка­цію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинно­му законодавстві та в суспільній практиці.

Для з’ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять «місцеве управління» та «місцеве самоврядування. Під місцевим управлінням розуміли державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію. Під місцевим самоврядуванням розуміли місцеві представницькі органи. [1]

Слід зазначити, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року у ст. 2 намагався скорегувати невдале визначення поняття місцевого самоврядування, викладене у ст. 140 Конституції України, незважаючи на те, що це порушує Основний Закон.

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. зазначено: "Місцеве самоврядування в Україні, - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.

Отже, місцеве самоврядування - це визначене Конституцією та законами України право територіальної громади самостійно, під свою відповідальність, безпосередньо або через утворювані громадою органи вирішувати питання місцевого значення.

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування.

Істотними принципами місцевого самоврядування, закріпленими у ст. 4 Закону про місцеве самоврядування, є принципи народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріальної самостійності в межах повноважень, визначених законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Основним принципом, що визначає сутність місцевого самоврядування в Україні, є принцип народовладдя, який є похідним від фундаментального принципу народного суверенітету, закріпленого у ст. 5 Конституції України. Умовно можна стверджувати, що народ України, як сукупність територіальних громад, реалізує народний суверенітет у формі місцевого самоврядування.

Реалізація принципу народовладдя передбачає, що територіальні громади, відповідно до Конституції та законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві Ініціативи тощо) та через представницькі органи (місцеві ради, сільські, селищні міські голови).[2]

Принцип законності передбачає, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується виключно на положеннях Конституції, законів України та підзаконних нормативно-правових актів, у межах і порядку, визначених чинним законодавством України. Порушення законодавства України про місцеве самоврядування має наслідком настання конституційної, адміністративної, кримінальної, іноді - цивільної та дисциплінарної відповідальності.

Значущим для організації та діяльності місцевого самоврядування в Україні є принцип гласності, який передбачає, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження публічно, відкрито. їх діяльність висвітлюється місцевими, а іноді й загальнодержавними ЗМІ.[3]

Принцип колегіальності відображується в організаційно-правових формах діяльності органів місцевого самоврядування. Так, сільські, селищні та міські ради є колективними (колегіальними) виборними і змінюваними органами місцевого самоврядування, їх правові акти є результатом колегіальної роботи, зокрема пленарних засідань.

Місцеве самоврядування має свою систему, що складаєть­ся з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сіль­ської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.

Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все, відповідно до адміністративно-територіального поділу, яке належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову сис­тему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є прос­торовою основою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління на місцях.

Отже, територіальною основою місцевого самоврядуван­ня в Україні є село, селище, місто. Області та райони пред­ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

На території сіл, селищ, міст будується власна система місцевого самоврядування, яка згідно зі ст. 141 Конституції України та ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядуван­ня в Україні" включає: територіальну громаду, сільську, се­лищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. [4]