Проблемы реализации бюджетной реформы

ВВЕДЕНИЕ

 

Бюджет является важнейшим  ресурсом, обеспечивающим возможность  выполнения государством своих функций, реализацию закрепленных в Конституции РФ гражданских прав и свобод. Ключевые предпосылки для выполнения государственных функций в очередном финансовом году создаются на стадиях составления и утверждения бюджета: запланированные объемы доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и их распределение позволяют установить, что именно и насколько полно будет обеспечено бюджетным финансированием в предстоящем году. В настоящее время процедуры бюджетного планирования перестраиваются с учетом новых принципов - бюджетирования, ориентированного на результат.

Процесс реформирования бюджетного процесса, в том числе базовой его составляющей – бюджетного учета, в начале XXI в. охватил все страны мира. Это обусловлено тем, что надлежащее управление в общественном (государственном, муниципальном) секторе играет первостепенную роль в достижении макроэкономической стабильности и обеспечении устойчивого роста национальных экономик. Причем, ключевым аспектом надлежащего управления является прозрачность в бюджетно-налоговой сфере, которая призвана повысить подотчетность лиц, ответственных за разработку и проведение бюджетно-налоговой политики, а также прозрачность планов социально-экономического развития, бюджетов и отчетов об их исполнении, бюджетного учета и отчетности.

Реформы бюджетной системы  РФ начала этого века ставили целями и задачами переход на объективную методологию распределения трансфертов по регионам; реформирование региональных бюджетов и муниципальных образований; четкое разграничение полномочий и закрепление источников доходов бюджетов трех уровней. Текущие изменения в бюджетном процессе, постоянные изменения нормативно-правовой базы, а также недостаточная теоретико-методологическая проработка данного вопроса в учебной и научной литературе обусловило актуальность исследуемой темы и определило объект, предмет, цель и задачи работы.

Объект – бюджетный процесс в РФ.

Предмет работы – проблемы реформирования бюджетного процесса в РФ.

Цель работы – проанализировать проблемы реформирования бюджетного процесса в РФ.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

1. Рассмотреть сущность бюджетного процесса и направления его реформирования

2. Изучить функциональный  подход к управлению бюджетом  как основу реформирования бюджетного  процесса.

3. Исследовать ключевые  проблемы и итоги реформирования  бюджетного процесса в РФ

4. Анализ реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне: узких мест и проблем.

5. Раскрыть основные направления бюджетной политики РФ на 2012-2015 годы.

Теоретическую основу составляют труды Бараховского А., Клишина М., Егорашева Е.Н., Корчагина Ю., Швецова Ю. Г., Сабитовой Н.М.

 

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  БЮДЮЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РФ

1.1 Понятие бюджетного процесса и направления его реформирования

Бюджетный процесс –  это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением [5, с. 106].

Бюджетный процесс включает процесс составления проектов бюджетов, их рассмотрения, утверждения, исполнения и составления отчётов об исполнении бюджетов и их утверждение, а также государственный и муниципальный финансовый контроль. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня. (рис. 1).

 

Рис. 1. – Схема бюджетного процесса.

Участниками бюджетного процесса являются органы и лица, обладающие бюджетными полномочиями:

– Президент Российской Федерации;

– органы законодательной (представительной) власти;

– органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы  местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

– органы денежно-кредитного регулирования;

– органы государственного и муниципального финансового контроля;

– государственные внебюджетные фонды;

– главные распорядители и распорядители  бюджетных средств;

– бюджетные учреждения;

– государственные и муниципальные  унитарные предприятия;

– кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и  государственных внебюджетных фондов;

– другие органы, на которые  возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Одним из направлений  бюджетной реформы в России является совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат. Всем известно постановление Правительства РФ N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», на основе которого разработана «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которая ориентирована на новые методы в бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании среднесрочного планирования в бюджетном процессе является для России новой и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными. Мы бы хотели остановиться на некоторых теоретических аспектах бюджетного процесса, поскольку новая постановка вопроса о реформировании бюджетного процесса требует прежде всего корректировки и уточнения понятийного аппарата [5, с. 108].

На наш взгляд, есть проблемы с понятием бюджетного процесса и его стадиями. Бюджетный кодекс РФ, к сожалению, как нам представляется, дает не совсем точное определение бюджетного процесса. Идет смешение стадий бюджетного процесса и функций управления бюджетом.

В результате в учебной  и научной литературе появляются разные определения бюджетного процесса, нет единообразия в определении  его стадий. Все это влияет, на наш взгляд, и на практическую сторону организации бюджетного процесса, особенно в условиях его реформирования.

В соответствии с бюджетным  кодексом РФ (ст. 6) бюджетный процесс - регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

В данном определении  хотелось бы обратить внимание на три  момента, которые требуют уточнения  и, соответственно, внесения изменения  в бюджетный кодекс РФ. В данном определении указаны субъекты бюджетного процесса, что в целом правильно. Ими являются, как это трактует бюджетный кодекс РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса. Но здесь имеет место явное противоречие, поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. Все участники бюджетного процесса должны быть в составе законодательной (представительной) и исполнительной власти. Но ясно, что не все органы исполнительной власти являются участниками бюджетного процесса, поэтому более корректно в определении в качестве субъектов оставить только участников бюджетного процесса, а далее их перечень уточнить [5, с. 111].

Проблема участников бюджетного процесса четко не решена и в части третьей раздела Y бюджетного кодекса РФ, посвященной бюджетному процессу. В статье 152 дается перечень участников бюджетного процесса, который, на наш взгляд, также нуждается в уточнении и хоть какой-то группировке. В этой статье БК РФ мы видим главную проблему - следует уточнить перечень органов исполнительной власти, участвующих в бюджетном процессе. Расшифровывая в скобках участников бюджетного процесса, отнесенных к исполнительным органам власти, законодатели почему-то к ним отнесли только высшие должностные лица субъектов РФ, глав местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы. К сожалению, в этом перечне также не видно логики. Во-первых, должностные лица названы в одном ряду с некоторыми органами исполнительной власти, что, на наш взгляд, не совсем корректно. Президент РФ, так же как высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, безусловно, являются участниками бюджетного процесса, но их следует хотя бы ранжировать в названном перечне, а не давать в общем перечне с органами управления [5, с. 110].

Во-вторых, в этой статье помимо Президента РФ, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, названы и другие участники бюджетного процесса. К их числу отнесены органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств и иные органы. Судя по тому, что эти органы не названы в перечне органов исполнительной власти, для несведущих людей может сложиться впечатление, что они не являются органами исполнительной власти. Но в России по Конституции имеются только три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Непонятно, куда относятся названные органы. Думается, что эта статья бюджетного кодекса РФ также нуждается в серьезной доработке. Проблема также и в том, что такая неточность влияет и на законодательство субъектов РФ в части организации бюджетного процесса, которое вынуждено дублировать бюджетный кодекс РФ, и на учебный процесс, поскольку сложно объяснить студентам логику этой статьи бюджетного кодекса РФ. Учитывая, что эта глава (18) является общей для всех уровней власти, редакция этой статьи должна быть унифицированной, учитывающей, что на региональном и местном уровнях в бюджетном процессе задействованы также федеральные органы исполнительной власти.

Бюджетный кодекс РФ является документом прямого действия, поэтому важно именно в этом нормативном правовом акте четко сформулировать как участников бюджетного процесса, так и их бюджетные полномочия. К сожалению, в бюджетном кодексе РФ в настоящее время регламентированы бюджетные полномочия опять же отдельно законодательных (представительных) (ст. 153) и исполнительных органов власти (ст. 154), а затем лишь бюджетные полномочия некоторых участников бюджетного процесса из названного выше перечня: Банка России (ст. 155), кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами бюджета (ст. 156), органов государственного и муниципального финансового контроля (ст. 157), главных распорядителей (ст. 158) и распорядителей бюджетных средств (159). Нам представляется, что в бюджетном кодексе РФ должны быть регламентированы бюджетные полномочия всех без исключения участников бюджетного процесса. Конечно, в главе 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» дан перечень участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне (ст. 164), но и он нуждается в уточнении. Например, в их числе названы органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. Они же названы и в статье 152 в составе органов исполнительной власти. Хотелось бы внести ясность, кто же занимается сбором доходов бюджета в России. Очевидно, законодатели подразумевали под этими органами налоговые органы, но они не занимаются сбором налогов [7, с. 139]. В России, как известно, реализуется принцип самосбора. В соответствии с частью первой налогового кодекса РФ такая функция за ними не закреплена (ст. 31 и 32). Хотя в налоговом кодексе РФ есть статья 25 «Сборщики налогов и (или) сборов», где написано, что в отдельных случаях, предусмотренных налоговым кодексом РФ, прием от налогоплательщиков и (или) плательщиков сборов средств в уплату налогов и (или) сборов и перечисление их в бюджет может осуществляться государственными органами, органами местного самоуправления, другими уполномоченными органами и должностными лицами - сборщиками налогов и (или) сборов. Конечно, сборщиков налогов можно оставить в списке участников бюджетного процесса. Нам представляется, что перечень участников бюджетного процесса федерального уровня должен быть уточнен в соответствии с изменениями, произошедшими в связи с административной реформой в структуре органов управления. Второй важный вопрос касается стадий бюджетного процесса. Традиционно в учебной литературе выделяли четыре стадии: составление бюджета, рассмотрение бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета (некоторые объединяют стадии рассмотрения и утверждения бюджета, что не вызывает у нас возражения). Законодатели в бюджетном кодексе РФ исходя из определения (ст. 6) помимо названных стадий выделили еще одну стадию - контроль за исполнением бюджетов. Но контроль не стадия, а функция управления бюджетом. Мы полагаем, что не следует смешивать эти два различных подхода к управлению бюджетом. Поэтому мы бы хотели не только отделить этапы бюджетного процесса от функций управления бюджетом, но и выявить взаимосвязи между ними.

Для пояснения хотелось бы обратить внимание, что есть понятия «бюджетный период» и «бюджетный год», которые нельзя смешивать. Это особенно актуально в условиях реформирования бюджетного процесса, когда речь идет о расширении границ бюджетного планирования. Причем часть авторов даже в учебной литературе эти понятия отождествляет. Бюджетный год в России в соответствии с бюджетным кодексом РФ фактически составляет один год [7, с. 141]. В Кодексе есть статья 242 «завершение бюджетного года», где сказано, что финансовый год завершается 31 декабря. Здесь, конечно, не совсем понятно, почему в названии статьи стоит бюджетный год, а в самой статье речь идет о финансовом годе. Конечно, в России бюджетный год совпадает с финансовым. Но бюджетный период больше чем бюджетный год, поскольку стадия составления бюджета начинается задолго до начала бюджетного года, стадия исполнения бюджета также не заканчивается 31 декабря, а продолжается до момента составления и утверждения отчета о его исполнении. Поэтому мы считаем, что в бюджетном кодексе РФ должно быть выделено понятие бюджетного года и бюджетного периода. Особенно это важно сейчас, в условиях, когда ставится вопрос о переходе к системе среднесрочного планирования в бюджетном процессе. В этих условиях бюджетный период будет еще больше, но при этом понятие бюджетного года, как нам представляется, останется даже если законодательно будут принимать трехлетние бюджеты. Но и в этом случае бюджетный период будет не три года, а больше.

Рис. 2. - Схема бюджетного процесса по стадиям

Бюджетные реформы проводились  и продолжают проводиться по трем по следующим важнейшим направлениям:

- реформирование межбюджетных отношений;

- реформирование бюджетного процесса;

- реформирование бюджетной сети.

1. Реформирование межбюджетных  отношений

1) В рамках первого  направления Правительство РФ  Постановлением от 30 июля 1998 г. №  862 утвердило «Концепцию реформирования  межбюджетных отношений в Российской  Федерации в 1999-2001 гг.».

2) Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, повлекшего внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ.

3) Главным итогом реформирования  межбюджетных отношений стало  разделение уровней бюджетной  системы России с определением  на постоянной основе для каждого  ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.