Проблемы реализации бюджетной реформы

В сложившихся обстоятельствах закономерен вопрос о том, насколько юридически обоснована и экономически целесообразна активизация проведения реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне в регионах, где соответствующие работы пока не начаты? Особенно сейчас, когда новая редакция Бюджетного кодекса РФ лишь разрабатывается и ясности относительно содержания новых норм бюджетного законодательства нет. Насколько активно следует оптимизировать применение новых инструментов БОР в регионах, где часть процедур уже урегулирована? Не лучше ли приостановить проведение реформы бюджетного процесса на своей территории и дождаться появления либо четкой методологии из федерального центра, либо результатов работы других регионов?

Как правило, раннее начало реформ несет в себе риски выбора неверного курса, недостаточно удачного правового регулирования спорных вопросов, риски принятия решений, от которых впоследствии придется отказаться. Однако у подобного варианта имеются и преимущества: регион получает время для спокойной, взвешенной работы (например, в пилотном режиме). И положительные результаты при раннем начале реформ, вероятнее всего, проявятся раньше. Кроме того, чем раньше начаты соответствующие работы, тем больше возможностей появляется у региональных властей для того, чтобы склонить федеральные органы власти к своей, проверенной практикой, точке зрения.

Позднее начало реформ таит в себе риски иного толка. В первую очередь это политические риски, ставшие особенно актуальными в связи с переходом к новой системе выборов губернаторов. Откладывание работ по реформированию бюджетного процесса, когда курс на увязывание финансирования с результатом уже объявлен на самом высоком уровне, представляется политически недальновидным шагом. При этом в силу существенных отличий новой системы планирования бюджетных расходов от ныне применяемой в переходный период в регионе, начавшем реформы с опозданием, неизбежно будет затягиваться (причем счет пойдет не на месяцы, а на финансовые годы и даже на бюджетные циклы).

Безусловно, сама по себе модель БОР, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти (местного самоуправления) и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и уже по этим причинам представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высокодотационных регионов такая модель представляется не менее, а возможно, и более актуальной, чем для субъектов РФ, формирующих доходы преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов, а не дотаций из федерального бюджета. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное     развитие [3, с. 143].

Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.

3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ  БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РФ НА 2012-2015 ГОДЫ

В основу бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года,  а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах.

Таблица 1. – Основные параметры бюджетной системы  Российской Федерации

Доля федерального бюджета  в доходах бюджетной системы (до предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 55,1% в 2012 году до 51,6 % в 2015 году, в расходах (без учета межбюджетных трансфертов) - возрастет с 36,5 % в 2012 году до 37,5% в 2015 году.

Прогнозируется рост доли доходов бюджетов государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной  системы Российской Федерации с 16,2% в 2012 году до 18,3% в 2015 году. Доля расходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы сократится с 26,2 % в 2012 году до 25,6% в 2015 году.

Доля доходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с 28,8% в 2012 году до 30,1% в 2015 году, доля расходов снизится с 37,3% в 2012 году до 36,9% в 2015 году.

Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013-2015 годы и бюджетных правил, вводимых в действие с 1 января 2013 года

Таблица 2. – Основные характеристики федерального бюджета на 2011-2015 годы

.

Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах характеризуется снижением с 22,5% к ВВП в 2008 году до 18,9% к ВВП в 2009 году и 18,4% к ВВП в 2010 году, в 2011-2012 годах доходы увеличились до 20,8% и 20,9% к ВВП соответственно, однако не достигли уровня 2008 года (22,5%). За период 2008-2012 годов нефтегазовые доходы снизились на 0,1% к ВВП и ненефтегазовые доходы – на 1,5% к ВВП. Уменьшение ненефтегазовых доходов обусловлено, в основном, изменениями в налоговом законодательстве (снижение с 1 января 2009 г. федеральной ставки налога на прибыль организаций с 6,5% до 2,0% и отмена с 1 января 2010 г. единого социального налога).

В 2013-2015 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета  с 20,9% ВВП в 2012 году до 18,8% в 2013 году, с  дальнейшим снижением к 2015 году до 18,7% к ВВП. При этом нефтегазовые доходы снижаются на 2,0% к ВВП (с 10,5% к ВВП в 2012 году до 8,5% к ВВП в 2015 году) и ненефтегазовые доходы на 0,2% к ВВП (с 10,4% до 10,2% к ВВП.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, бюджетный  процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс протекает  строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет  наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность и специализация бюджетных показателей.

Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления  бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Основой новой организации  бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В сфере бюджетного процесса следует осуществить следующие  мероприятия:

• реформировать бюджетную классификацию и бюджетный учет;
• усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов;
• выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств;
• совершенствовать среднесрочное финансовое планирование;
• совершенствовать и расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
• повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти.

Несмотря на быстрый  старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и другие.

При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом субъектов  бюджетного планирования и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех  реформы в целом и отдельных  ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (№ 145-ФЗ от 31 июля 1998 года) редакция, действующая на 01.03.2012 г.
2. Бараховский А., Клишина М. Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Бюджет. 2011. - № 11. - С. 9-14.
3. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. - 2010. - 550 с.
4. Бюджетная система России: Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. - 2009. - 550 с.
5. Дементьев Д.В. Бюджетная система РФ: Учебное пособие / Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков. - М.: КНОРУС. - 2011.
6. Егорашева Е.Н. Проблемы реформирования учета и отчетности бюджетной сферы. // Эксперт. - 2011. - № 8. - С. 4-5.
7. Илларионова А. Эффективность бюджетной политики России./Вопросы экономики. - 2010. - №11.
8. Корчагин Ю. Баланс интересов участников бюджетного процесса должен быть восстановлен // Российская газета. - 2011. - 5 июля.
9. Куликов, Н.И. Современная бюджетная система России : учеб. пособие / Н.И. Куликов, Л.Н. Чайникова, Е.Ю. Бабенко. – Тамбов : Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та. - 2010. - 104 с.
10. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 6-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К». - 2010.
11. Общая теория финансов: Учебник/ Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, Юнити, 2011 - 213с.
12. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. - № 6. - С. 21-26.
13. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/Под ред. Дробозиной Л.А. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2010. 309с.
14. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика. - 2010. - 401с.
15. Финансы: Учебник /Под ред. В.М. Родионовой - М.: Финансы и статистика, 2010. – 324с.
16. Шавров А.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебник. - М.: Изд. центр ЕАОИ, 2011. 509 с.
17. Швецов Ю. Г. Децентрализация бюджетной системы как важнейшее направление бюджетной системы в РФ. Барнаул 2010. – 118с.
18. Фетисов В.Д. Бюджетная система РФ: учебник. М.: Юнити, 2007. 920 с.
19. Худяков А.И. Основы теории финансового права субъектов РФ: учебник. Алма-Ата: Сокрус. - 2010. - 610 с.
20. Никитин С.М. Бюджетный процесс // Деньги и кредит. - 2011. - 49-57 с.
21. «Консультант плюс» - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.c gi?req=doc;base=LAW;n=133448