Проблеми запровадження програмно-цільового методу планування місцевих бюджетів в Україні та способи їх вирішення

     2. Мала децентралізація. Розроблення стратегії регіонального розвитку неможлива без урахування саме  інституціонального його аспекту. Децентралізація  як  розширення  владних  повноважень  на місцевому  рівні  призводить до вищої ефективності публічного управління на нижчому рівні, а також більше враховує  інтереси громадян. Загалом, рівень децентралізації державного сектору повинен відповідати співвідношенню двох показників, якими є:

     1)  свобода органів місцевої  влади в ухваленні рішень;

     2) адекватність політичної відповідальності місцевих органів влади за ухвалені нею рішення. Надзвичайно важливо аби подальша бюджетна децентралізація відбувалася  після  змін  адміністративно-територіального  устрою  країни,  системи державного  управління (стосовно  місцевого  самоврядування),  соціального захисту, податкової системи. Від того, якими будуть реформи значною мірою

залежатимуть  обсяги видатків місцевих бюджетів та доходи, якими вони будуть покриватись. У частині видаткових повноважень місцеве самоврядування повинне мати право ухвалювати рішення щодо врегулювання питань, які безпосередньо стосуються життя мешканців за принципом субсидіарності.

     У будь-якому разі для ефективного запровадження бюджетної реформи  потрібно  посилити  відповідальність  за  бюджет  і  розподіл  надходжень адекватно до  завдань. Так, для бюджетів нижнього рівня важливо, щоб  їхні

проблеми  могли  вирішуватись  максимально  незалежно від бюджетних рішень вищих рівнів.

     3. Відсутність державних соціальних стандартів. Одним з кроків до покращення фінансового стану місцевого самоврядування могло б бути  затвердження державних соціальних стандартів, які б гарантували якісні послуги (професійні стандарти) та водночас слугували основою розрахунків фінансових потреб місцевих бюджетів, які значно залежать від уряду у фінансовому плані. Це дасть  змогу чітко визначити відповідальність держави за ухвалення рішень щодо делегованих повноважень та  їхнє фінансове забезпечення. Водночас рівень фінансової допомоги з боку держави повинен відповідати  можливості  місцевого  самоврядування  забезпечувати  дотримання  вказаних соціальних стандартів. Субнаціональні рівні отримують значні повноваження щодо надання соціальних послуг населенню, але  їхні бюджети не отримують достатньо коштів для фінансування.

     4. Відсутність чітких критеріїв розрахунку загальних видатків на делеговані функції. Обсяг фінансових коштів для підтримки державних соціальних  послуг (делегованими  повноважень)  в  Україні  визначає  центральний уряд, однак має виконуватись на місцевому рівні, який, своєю чергою, не отримує  достатньо  коштів, щоб  збалансувати  цей  визначений  обсяг  видатків.

     Обласні та районні ради депутатів лише формально затверджують бюджет  і тому фактично не впливають на обґрунтування окремих статей видатків. Беручи  до  уваги  пріоритетність  соціальних  послуг,  особливо  освіти,  охорони здоров'я та соціального захисту, місцеве самоврядування змушене витрачати значну частину своїх власних ресурсів на ці постійні видатки та не має змоги приділяти більше уваги місцевому розвитку.

     5. Слабкий взаємозв'язок між рішеннями центральної влади щодо виду та обсягів функцій, а також наданими коштами для виконання цих рішень.  

     Важливо збалансувати обсяг наданих повноважень та функцій з державного на нижчі рівні влади  і відповідною фінансовою підтримкою. Більшість функцій органів нижчих рівнів місцеве самоврядування здатне виконувати більш ефективно, ніж центральна влада.

     6. Значні соціальні субсидії, на розподіл яких органи влади нижчих рівнів не мають впливу. Місцеві органи влади практично не мають стимулів до підвищення обсягу своїх надходжень у контексті бюджету та управління своїми ресурсами прозорими та раціональними методами. Соціальні послуги повинні надавати ті органи влади, які знаходяться найближче до громадян.

     7. Відсутність методики планування та встановлення довготермінових планів. Для досягнення реальної економічної та соціальної ефективності політика місцевого розвитку повинна мати системний характер. Довготермінове планування є засобом реалізації стратегій розвитку регіонів. У контексті інвестиційного розвитку важливо усвідомити, що проекти, важливі для територіальної  громади,  досить  тривалі  за  термінами  реалізації, що  унеможливлює їхнє обмеження одним бюджетним роком.

     8. Необхідність змін бюджетної класифікації. ПЦМ вимагає застосування програмної класифікації, за якою складається, затверджується бюджет та  використовується  для  прийняття  відповідних  бюджетних  рішень.  Також виникає  питання  про  роль функціональної  та  економічної  класифікацій,  які служать  основою  для  аналізу  та  контролю.  Відомча  класифікація  відіграє важливу  роль  у  програмному  підході  до  формування  бюджету,  саме  вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи,  відповідальні  за  виконання програм. Таким чином,  відомча  класифікація виконує такі головні функції: забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників  бюджетних  коштів;  дає  змогу  групувати  споріднені  програми  в межах одного розпорядника коштів; дає змогу чітко розподілити відповідальність  за  виконання  програм. Отже,  із  впровадженням ПЦМ  до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту  і розуміння її призначення є істотним для цілісного сприйняття цього методу.

     9. Відсутність показників результативності виконання програм.

     Під час визначення бюджетної програми потрібно чітко усвідомлювати, насамперед  головним  розпорядникам,  яким  чином  вимірювати  результат  реалізації програми. ПЦМ  передбачає, що  для  прийняття  рішень щодо  використання коштів  враховують  такі  аспекти,  як  підвищення  корисності  програми,  зниження  витрат  на  функціонування  місцевих  урядів,  якісне  надання  послуг  з охорони здоров'я та добробут суспільства загалом [5]. 
 
 
 
 

     3.2 Середньострокове бюджетне планування як бюджетний механізм стимулювання економічної активності в Україні 

     Середньострокове  бюджетне  планування  повинно  стати  важливим інструментом управління державними фінансами, який даватиме змогу мати якісний детальний,  обґрунтований  фінансовий  план  на  середньострокову перспективу,  що буде  основною  для  вироблення  державної  соціальної  та  економічної  політики [2].

     Впровадження  середньострокового  бюджетного  планування  має  полегшити бюджетний  процес  і  сприяти  підвищенню  якості  та  результативності  податково-бюджетної політики.  В умовах  існування середньострокового  бюджетного планування бюджетний процес повинен починатися з уточнення показників першого року  середньострокового  плану,  який  береться  за  базу  для  розробки  бюджету  на наступний  рік.   

     Це  забезпечить  наступність  податково-бюджетної  політики  та гарантуватиме нову реалізацію бюджетних програм, незалежно від бюджетного року.

     Однак  найголовнішою  цінністю  має  стати  можливість  вироблення  конкретних і системних пропозицій щодо  структурних реформ,  запровадження яких  дасть змогу досягти окремих цільових показників соціально-економічного розвитку.

     Розбудова ефективної  та  конкурентоспроможної економіки вимагає системного реформування  сектору  публічних фінансів  та  підвищення  ефективності  бюджетних механізмів  стимулювання  економіки,  в 2010  році  було  ухвалено  новий  Бюджетний кодекс, який набрав чинності з 1 січня 2011 року. Попри те, що документ не містить революційних новацій, він вносить відчутні зміни до бюджетної системи України, які відкривають нові  можливості  для підвищення  ефективності  функціонування,  які відкривають нові  можливості  для підвищення  ефективності  функціонування бюджетного механізму. Хоча водночас окремі новації створюють серйозні ризики для ефективності бюджетної політики.

     У Бюджетному  кодексі України (2010р.) визначено заходи щодо удосконалення управління  бюджетними  ресурсами  за  кількома  напрямами .  Зокрема – це підвищення  ефективності  використання  бюджетних ресурсів,  що  визначає впровадження  програмно-цільового методу (ПЦМ).    

     Його  зміст  полягає  в  тому,  що розпорядники бюджетних коштів отримуватимуть кошти не просто для фінансування своєї  діяльності,  а на  досягнення  конкретних  результатів,  які зафіксовані у відповідній програмі, власне на реалізацію якої вони отримали кошти.

     Важливу  роль  має  відіграти  запровадження  середньострокового  бюджетного планування.  Новим  кодексом  вводиться  механізм  середньострокового  бюджетного планування  і  прогнозування,  орієнтований  на  стратегічні  пріоритетні  завдання.

     Відповідно до статті 21 нового Бюджетного кодексу Міністерство фінансів України за участю  Міністерства  економіки  України,  Національного  банку  України,  а  також головних  розпорядників  коштів  державного  бюджету  складає  прогноз  Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі  діяльності  уряду,  прогнозних  та  програмних  документах  економічного  та соціального розвитку, державних цільових програмах .

     Загалом  середньострокове  бюджетне  планування  є  досить  ефективним інструментом підвищення ефективності  бюджетних  видатків. Розпорядники отримують  можливість  розробляти  довгострокові  плани  з  гарантією, що  реалізація цих проектів не буде зупинена через рік з причин перегляду пріоритетів. Наразі через нестабільність  графіку  фінансування  в  Україні  гальмується  реалізація  багатьох великих інфраструктурних проектів.

     Відповідно  до  нової  редакції  Бюджетного  кодексу  України  підвищується мобільність  та  оперативність  управління  бюджетними  коштами.  Зокрема,  кабінет Міністрів за згоди Комітету Верховної Ради України з питань бюджету отримав право:

а)  перерозподіляти  видатки  між  програмами  в  межах  загального  обсягу бюджетних призначень головного розпорядника;

б) перерозподіляти  видатки державного бюджету на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями.

     Напрямом  реформування  системи  бюджетного  планування  є  розширення бюджетних  інструментів  економічної  політики.  Відчутний  прогрес  в  новому Бюджетному  кодексі  зроблений  в  питанні  розкриття  бюджетних  інструментів економічної політики. Серед перспективних новацій можна відзначити такі:

     1.Удосконалення механізмів дефіцитного фінансування державного бюджету. Які в попередньому, в новому Бюджетному кодексі державні запозичення обмежуються рівнем 60%  від  ВВП.  Новацією  є надання уряду права самостійно  змінювати співвідношення  обсягів між внутрішніми та  зовнішніми  запозиченнями у разі асиметричної зміни кон’юнктури на зовнішніх фондових ринках. Жорсткі обмеження, які діють на даний час, приводили в минулому році до того, що уряд залучав боргові ресурси на внутрішньому ринку під 30% річних, тоді як сприятливіша кон’юнктура на зовнішніх ринках дозволяла здійснити запозичення за відсотком майже вдвічі нижчим .

     2.Розширено  можливості  дефіцитного фінансування  місцевими  органами  влади. Відтепер  зовнішні  запозичення  можуть  здійснювати  міські  ради  міст  з  чисельністю населення  понад 500  тисяч жителів (раніше 800  тисяч).При  цьому місцеві  зовнішні запозичення  шляхом  отримання  кредитів (позик)  від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.

     3.Водночас  запроваджено нову  систему обмежень  кредитної активності місцевої влади. Загальний обсяг місцевого боргу та  гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не  може  перевищувати 100% (для  міста  Києва – 400%)  середньорічного індикативного  прогнозного  обсягу  надходжень  бюджету  розвитку (без  урахування обсягу місцевих внутрішніх і зовнішніх запозичень) .

     Новим  і  потенційно  високоефективним  інструментом  бюджетної  політики може стати  профіцит  не  фінансування  бюджету.  Кодексом  передбачається,  що  в  разі перевиконання  за  підсумками  трьох  кварталів  надходжень  державного  бюджету  на 15%  порівняно  з  бюджетним  розписом,  Кабінет  Міністрів  зобов’язаний  подати Верховній  Раді  України  відповідний  проект  закону  про  внесення  змін  до  закону  по державний бюджет, в якому понадпланові надходження державного бюджету мають спрямовуватися на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм (проектів).

     Дане поняття є новим в бюджетній системі України , Бюджетний кодекс визначає інвестиційну  програму (проект)  як  комплекс  заходів,  визначених  на  основі національної  системи  цінностей  і  завдань  інноваційного  розвитку  економіки  та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання  яких  здійснюється  з  використанням  коштів  державного  та/або  місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій .