Проблеми запровадження програмно-цільового методу планування місцевих бюджетів в Україні та способи їх вирішення

Вступ

     Мета роботи –проаналізувати  використання програмно-цільового  методу для удосконалення формування  видаткової частини бюджетів.

     Актуальність теми полягає   в тому, що потреби у видатках, зазвичай, перевищують реальні можливості у формуванні доходів,  тому  постає  питання  ефективного  використання  обмежених  бюджетних коштів.

   .  Існуюча у державі хронічна обмеженість у фінансових ресурсах,  яка не дозволяє в повному обсязі здійснювати фінансування,  як загальнодержавних видатків,  так і видатків органів місцевого самоврядування, неефективне використання бюджетних коштів і нераціональна структура видатків у сполученні з надмірною їх централізацією у держбюджеті свідчить про наявність проблеми незбалансованості потреби та ресурсів  (потреба в коштах значно перевищує обсяг можливих надходжень),  що перешкоджає ефективному функціонуванню всього бюджетного процесу та охоплює не тільки виконання бюджету, але й стадію бюджетного планування,  як на загальнодержавному,  так і регіональному рівнях.

     Забезпечення ефективного розподілу бюджетних ресурсів для задоволення державних потреб можливе завдяки таким методам планування показників, які б давали змогу встановлювати чіткі пріоритети  в  рамках  наявних  бюджетних  ресурсів  та  звітувати  перед  платниками податків про ефективність надання державних послуг. Утвердження України як держави передбачає можливість знаходити і запроваджувати  найкращі  світові  здобутки  у  галузі  державного  управління. Усе це має безпосереднє відношення до бюджету як одного з найважливіших важелів управління та регулювання процесами державотворення.

     Успадкований від попередньої системи постатейний метод складання і виконання бюджету ґрунтувався на розрахунку потреби у видатках, виходячи з прийнятих політичних рішень та складених на їх виконання планів. Але ці рішення  і плани формувались  і оцінювались на дуже високому рівні й не були  зрозумілі  не  лише  громадянам,  але  й  навіть  управлінцям  середньої  та нижчої ланок. Вони були виконавцями прийнятих рішень, не маючи ані власної стратегії, ані розуміння свого місця у системі управління державою.

     Загалом такий метод складання і виконання бюджету може бути придатний  за  адміністративної  централізованої  системи  управління  державою. При  переході  до  більш  демократичних  і  децентралізованих  способів  управління  та розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства. Тут виникає потреба у використанні бюджету як регуляторного аспекту.

     Відповідно, і розвиток соціальної сфери за таких умов приречений на невдачу. Для подальшої перспективи покращення умов фінансування установ соціального  забезпечення  та програм  соціального  захисту населення пропонують програмно-цільовий метод (ПЦМ) як основний напрям удосконалення планування показників бюджету.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Розділ 1

ТЕОРЕТИЧНІ  АСПЕКТИ ВПРОВАДЖЕННЯ ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВОГО МЕТОДУ У БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС УКРАЇНИ 

     1.1. Впровадження програмно-цільового методу бюджетного планування  в Україні 

     Досліджуючи методи регулювання доходів бюджетів,  такі вітчизняні вчені,  як А.О.  Єпіфанов, І.В. Сало, І.І. Д’яконова ще десять років тому назад

визначали,  що у час,  який передував переходу до ринкової економіки,  процес складання,  як правило, розпочинався з  формування видаткової бази, а потім порівнювали видатки та доходи не допускаючи перевищення доходів над видатками.  Нині,  бюджет складають на основі прогнозних розрахунків доходів, і це правильно,  але тут потрібні чіткі нормативи відрахувань від загальнодержавних джерел доходів у доходи бюджетів місцевих рад,  що в умовах економічної кризи неможливо [1, с.55]. У зв’язку з цим постає проблема дослідження  З 2002  року в Україні впроваджується програмно-цільовий метод формування бюджету.    

     Використання цього методу дозволяє оцінювати результативність державних програм та чітко визначити,  на що саме витрачаються бюджетні кошти.  Сутність програмно-цільового методу складання бюджету полягає в тому,  що процес формування бюджету починається із зосередження уваги спершу на результатах,  яких необхідно досягти,  а вже потім на ресурсах,  потрібних для досягнення цих результатів.

     Виходячи з того,  що програмно-цільовий метод складання бюджету базується на результатах діяльності і досягненнях місцевого уряду та його структурі,  він сприяє підвищенню дієвості та ефективності місцевого самоврядування. Кабінетом Міністрів України 14 вересня 2002 року була схвалена  ”Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі”, в якій визначається мета та основні принципи застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі.  Метою запровадження  програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв’язку між виділення бюджетних коштів та результатами їх використання.

     Основними принципами програмно-цільового методу є:

• забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти,  підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;
• упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальними виконавцями бюджетних програм;
• посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів та дотримання відповідальності бюджетних програм законодавчо визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;
• підвищення якості розроблення бюджетної політики,  ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

     У концепції застосування програмно-цільового методу були визначені такі елементи:

     1. формування бюджету у розрізі бюджетних програм;

     2. відповідальні виконавці бюджетних програм;

     3. прив’язка коду бюджетної програми до коду функціональної класифікації видатків бюджету;

     4. складові елементи бюджетної програми (мета та завдання бюджетної програми;  напрями діяльності,  які повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів; результативні показники  (кількісні та якісні, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми);

     5. застосування середньострокового бюджетного планування;

     6. паспорт бюджетної програми.

     Деякі елементи програмно-цільового методу – бюджетні запити, були введені з 1998 року. Бюджетні запити подаються за встановленою формою з обов’язковим визначенням головними розпорядниками бюджетних коштів:основної мети діяльності;  завдань на плановий рік;   проведення аналізу результатів діяльності,  досягнутих у минулому році;   прогнозованих очікуваних результатів діяльності у поточному році; обґрунтування розподілу граничного обсягу видатків за кодом функціональної класифікації та напрямами діяльності. Крім того, існували назви окремих кодів функціональної класифікації, що застосовувалися для одного головного розпорядника,  які на сьогодні за своєю ознакою можуть бути назвами окремих програм.

     Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі регламентується значною законодавчо-нормативною базою,  регулюється, зокрема, Бюджетним кодексом України, постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р № 228 “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ;  наказами Мінфіну від 14  грудня 2001р.  № 574 “Про затвердження  Інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі” ,  від 27  грудня 2001  № 604 “Про бюджетну класифікацію та її запровадження ”, від 8  серпня 2002р.  № 621 “Про запровадження результативних показників,  що характеризують виконання бюджетних програм.

     “Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі” (далі  “Концепція ”) передбачає три етапи реалізації. 

     На першому етапі у 2002 році – удосконалення форм бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів.

     На другому етапі (2003-2004  роки) – запровадження складання паспортів бюджетних програм.

     На третьому етапі (2005  і наступні роки) – здійснення оцінки та подальше вдосконалення формування і виконання бюджету на основі програмно-цільового методу у бюджетному процесі.

Для впровадження програмно-цільового методу в Україні з червня 2005 року по березень 2006 року проводилось підписання мерами 30 міст угоди з Агентством міжнародного розвитку США (USA ID) про співробітництво у рамках проекту  “Реформа місцевих бюджетів України”. 6  червня 2006  року у Києві відбулось підписання мерами 55  українських міст угоди з Агентством міжнародного розвитку США (USA ID).   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2. Головні риси програмно-цільового методу та відмінності у від постатейного методу 

     Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетним програм. Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити собі як виробничу функцію, яка встановлює зв'язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектора, що використовуються для досягнення цих результатів. У цьому контексті формування бюджету полягає в тому, щоб виходити у першу чергу з обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес починається із зосередження уваги зпершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі - це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі. 

     Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який пов'язаний із якнайменшими витратами.

     Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

     Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те, наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

     Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги: