Проблеми запровадження програмно-цільового методу планування місцевих бюджетів в Україні та способи їх вирішення

     1. забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

     2. забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

     3. упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

     4. посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

     5. підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

     Відмінності програно-цільового  методу від постатейного (табл.1.1)

     Однією з головних відмінностей програмно-цільового від постатейного методу формування бюджету є те, що в розрізі застосування програмно цільового методу бюджет формується не за функціями,  а за програмами. Водночас коди програмної класифікації мають бути пов’язані з кодами функціональної класифікації,  що дає можливість представляти бюджет у розрізі функцій, які служать для того,  щоб надавати можливість формулювати показники зведеного бюджету,  які використовуються для здійснення міжнародних порівнянь та в статистичних цілях.

     При постатейному підході бюджет направлений на утримання бюджетних організацій і не аналізується кінцевий результат і доцільність існуючої мережі установ,  що для програмно-цільового методу формування бюджету є одним із головних елементів.

     При програмно-цільовому методі формування бюджету розглядаються не тільки планові показники, а й показники результативності за попередні періоди. Програмно-цільовий метод передбачає планування бюджету не тільки на наступний рік,  як при постатейному, а й на перспективу, тобто програмно-цільовий метод формування бюджету сприяє застосуванню перспективного бюджетування (планування видатків на кілька років), як відзначають вітчизняні економісти. 

     Постатейний метод формування бюджету не має належного обґрунтування видатків бюджету при його підготовці,  аналізі та прийнятті відповідних рішень. Розпорядники бюджетних коштів складаючи бюджетні запити,  обґрунтовують їх нормами та оперують економічними категоріями,  такими як зарплата, витрати на енергоносії тощо, замість того, щоб ставити питання про доцільність цих видатків.

     При програмно-цільовому методі формування бюджету розпорядники бюджетних коштів обґрунтовують бюджетні запити,  виходячи з фактичних та планових показників результативності. На відміну від постатейного методу, програмно-цільовий метод посилює відповідальність за виконання програм. Так як, за кожною бюджетною програмою передбачене закріплення конкретного відповідального виконавця  (бюджетної установи, конкретних осіб).  Окрім того,  програмно-цільовий метод посилює прозорість витрачання бюджетних коштів порівняно з постатейним підходом.  При складанні бюджету за бюджетними функціями важко зрозуміти, що саме фінансується під тією чи іншою функцією. Часто назва функції аж ніяк не відповідала заходам, які насправді фінансувалися. 
 
 
 

Таблиця 1.1

Основні відмінності між постатейним підходом формування бюджету та програмно-цільовим методом

 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1.3. Бюджетна програма як один з головних елементів програмно-цільового методу 

     Одним з елементів програмно-цільового методу є формування   бюджету в розрізі бюджетних програм.  Але на сьогодні не має чіткої інструкції, яким чином складається програма.  Тільки у "Концепції"  дається визначення,  що бюджетна програма –  систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети і завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій [2, c. 55].  У зв’язку з цим,  на нашу думку, настала необхідність у розгляді та затвердженні бюджетного процесу у новій редакції. У новий проект бюджетного кодексу закладено програмно-цільовий метод формування всіх бюджетів,  у тому числі й місцевих,  так у главі десятій проекту  “Бюджетного кодексу ”  викладено загальні положення,  вимоги, порядок реалізації та виконання цільової бюджетної програми.

      Цільова бюджетна програма є  основним елементом програмно-цільового методу формування видатків бюджету,  через які розробляється і здійснюються загально державні програми економічного,  науково-технічного,  соціального і культурного розвитку України,  а також програми регіонального та місцевого значення,  які передбачають повне або часткове бюджетне фінансування,  або фінансування,  яке прямо або опосередковано пов’язане з бюджетом.

     Через цільові бюджетні програми реалізуються програми міжнародного співробітництва та реалізації інвестиційних проектів на території України,  які мають пряме або опосередковане відношення до бюджету.  Ознаками того,  що програма має відношення до цільової бюджетної програми є одним з наступних чинників:

     1. часткове або повне бюджетне фінансування або кредитування програми;

     2. реалізація програми збільшує або може збільшити бюджетні боргові зобов’язання;

     3. програма реалізується під державні гарантію.

     Розробка і прийняття цільової програми згідно вимог проекту нового  “Бюджетного кодексу”  є обов’язковою умовою для отримання бюджетних коштів бюджетною установою з метою виконання покладених на неї завдань та виключенням бюджетних коштів,  які передбачаються для утримання самої бюджетної установи і на виконання бюджетною установою повноважень постійного характеру (непрограмні видатки).

     Бюджетні цільові програми поділяються на програми загального значення або загальні програми і програми локального значення або локальні програми.  Загальні програми виконуються кількома головними розпорядниками бюджетних коштів, один з яких є відповідальним за виконання даної програми. Локальні програми виконуються одним головним розпорядником бюджетних коштів, який є одночасно і відповідальним розпорядником.

     Бюджетні цільові програми можуть бути комерційні і некомерційні.  Комерційні програми передбачають безпосереднє повне або часткове повернення у майбутніх періодах вкладених на їх реалізацію бюджетних коштів.  Некомерційні програми не передбачають безпосереднє повернення у майбутніх періодах вкладених на їх реалізацію бюджетних коштів, при цьому некомерційні програми можуть мати за мету -  економію бюджетних коштів або іншу опосередковану вигоду.  Виключно,  через цільові бюджетні програми фінансуються: видатки пов’язані з капітальним будівництвом, реконструкцією,  реставрацією,  а також створення нових основних фондів;

видатки пов’язані з програмами фінансування за рахунок запозичень та програмами кредитування; видатки, які носять обмежений у часі характер.

     Джерелами фінансування цільових бюджетних програм є:  доходи з джерел фінансування;  доходи з джерел кредитування; доходи з інших джерел доходів бюджету, крім власних доходів бюджетних установ і доходів цільових бюджетних фондів.

     Цільові бюджетні програми можуть фінансуватися одночасно з різних джерел.  Цільова бюджетна програма реалізується за умови затвердження її Верховною Радою   України або відповідною місцевою Радою.  Вони можуть затверджуватися попередньо або разом з затвердження бюджету. Цільові бюджетні програми можуть затверджуватися разом з ратифікацією договорів угод)  або до ратифікації такого договору  (угоди) з подальшою його ратифікацією.  Забороняється реалізація цільової бюджетної програми, складеної на виконання міжнародних договорів  (угод), які не були ратифіковані. Реалізація цільової бюджетної програми може здійснюватися після включення програми до бюджету,  яким передбачається її фінансування. Забороняється фінансувати цільові бюджетні програми не затверджені Верховною Радою України або відповідною місцевою Радою.  Фінансування таких цільових бюджетних програм є нецільовим використанням бюджетних коштів.

     Цільові бюджетні програми,  які подаються на затвердження Верховній Раді України або відповідній місцевій Раді,  відповідно узгоджуються з Міністерством Фінансів України або відповідним фінансовим підрозділом виконавчого органу Ради і схвалюються Кабінетом Міністрів України або відповідним виконавчим органом Ради.

     Цільові бюджетні програми складаються,  як правило головним розпорядником бюджетних коштів, який буде реалізовувати цю програму, у стандартній формі затвердженій КМУ. Реєстр цільових бюджетних програм з присвоєнням їм коду відповідно вимогам нового Кодексу,  здійснюється Міністерством Фінансів України в розрізі програм, які стосуються Державного бюджету України,  та фінансовим підрозділом виконавчого органу Ради в розрізі програм,  які стосуються відповідного місцевого бюджету . Кожна цільова бюджетна програма має термін виконання,  після завершення якого фінансування цільової бюджетної програми припиняється.

     Виконання цільової бюджетної програми може бути достроково припинено або термін її виконання може бути пролонговано.  Подовження терміну виконання цільової бюджетної програми обмежується новим терміном виконання або розглядається питання про переведення видатків на реалізацію програми у категорію непрограмних видатків.  Пролонгація терміну виконання цільової бюджетної програми вимагає внесення змін до паспорту відповідної програми.  Переведення видатків цільової бюджетної програми до категорії видатків не програмного характеру припиняє їх фінансування у розрізі самої цільової бюджетної програми і фінансування програми припиняється.

     Дострокове припинення виконання цільової бюджетної програми здійснюється у випадках:

     1. недоцільності виконання (відсутності предмету або умов за якими складається програма);

     2. неефективності виконання програми;

     3. наявності нецільового використання бюджетних коштів або інших порушень виявлених під час виконання програми;

     4. необхідності внесення суттєвих змін до програми;

     5. зміни пріоритетів державної політики або політики відповідального головного розпорядника бюджетних коштів;

     6. припинення фінансування у зв’язку з невиконанням доходної частини бюджету.

     Виконання цільової бюджетної програми може бути припинено достроково як після завершення фінансового року так і в процесі виконання бюджету у поточному році. Дострокове припинення виконання цільової бюджетної програми передбачає внесення змін до затвердженого бюджету тільки у випадках, коли кошти,  що планувалися на фінансування програми,  виконання якої достроково зупинено, передбачається перерозподілити на інші потреби.