Организационно-экономический механизм управления государственным и муниципальным долгом

    Учитывая  большое влияние "долгового фактора" на социально-экономическое развитие страны, а также возможные политические и финансовые последствия в случае возникновения кризисной ситуации, в процессе проведения заемной и  долговой политики Российская Федерация  должна опираться на следующие принципы.

    Общие принципы: 1. обеспечение экономической безопасности Российской Федерации; 2. единство внутренней и внешней заемной и долговой политики как части финансово-бюджетной политики Российской Федерации; 3. координация на этапах формирования и реализации заемной и долговой политики Правительства Российской Феде рации с денежно-кредитной политикой Банка России; 4. приоритетность обеспечения интересов федерального бюджета Российской Федерации при проведении операций по привлечению заимствований, исключение конкуренции между Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями Российской Федерации при осуществлении заимствований; 5. диверсификации источников и методов заимствований; 6. защита интересов субъектов и муниципальных образований, а также хозяйствующих субъектов Российской Федерации как международных заемщиков; 7. транспарентность принятия решений и информационная открытость в вопросах формирования заемной политики и политики по управлению государственным долгом.

    Финансово-экономические  принципы: -  обеспечение экономической и финансовой эффективности и экономической целесообразности заимствований; - использование заимствований на цели покрытия дефицита федерального бюджета или кассовых разрывов, поощрение частных заимствований как источника инвестиционных ресурсов; - приоритетность привлечения финансовых займов по сравнению с обусловленными и/или связанными кредитами; - поддержка вторичного рынка долговых обязательств, эмитированных Российской Федерацией.

    Административные  и организационные принципы: - единство планирования внутренних и внешних заимствований как неотъемлемой части бюджетного процесса и бюджетной политики Российской Федерации; - единство управления государственным долгом и мониторинга консолидированного долга Российской Федерации, координация действий на внутренних и внешних рынках капитала; - разграничение полномочий и ответственности государственных исполнительных и законодательных органов власти, а также контролирующих органов в сфере формирования и реализации заемной и долговой политики; - законодательное ограничение ежегодного объема заимствований, а также утверждение в форме принятия федерального закона предельных размеров государственного внутреннего и государственного внешнего долга: - единство текущего (годового) и стратегического (3—5 лет) планирования заимствований и расходов федерального бюджета по погашению и обслуживанию государственного долга; - регулярная оценка и мониторинг результатов заимствований и операций по погашению и обслуживанию государственного долга; - регулярный анализ и активное управление рисками, связанными с государственными заимствованиями и структурой государственного долга.

    Задачами, решение которых будет содействовать  достижению целей модернизации действующей системы управления государственным долгом, являются: - ликвидация фактически имеющей место разобщенности при планировании политики в области управления государственным долгом, осуществлении внешних и внутренних заимствований; - формирование единой, основанной на современном программном обеспечении базы данных по государственному долгу, позволяющей, в частности, осуществлять оперативное моделирование долговой нагрузки и рисков в соответствии со складывающейся макроэкономической ситуацией; - создание организационных, юридических и иных предпосылок, необходимых для внедрения методов активного управления государственным долгом, включая обеспечение на приемлемых финансовых условиях устойчивого доступа Российской Федерации к внутреннему и международным рынкам капитала; - развитие методов и практики оценки и управления рисками, свойственными долговому портфелю.

    Решение указанных задач должно осуществляться Правительством Российской Федерации  при участии Банка России и  Внешэкономбанка по следующим основным направлениям.

    1. В сфере нормативного и правового  регулирования: - совершенствование правовых механизмов и развития процедур, дающих возможность исполнительным органам власти проводить активную политику по управлению государственным долгом, направленную, в частности, на уменьшение расходов по обслуживанию и погашению государственных долговых обязательств и оптимизацию структуры долгового портфеля; - создание нормативно-правовых условий для перехода на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности по государственному внешнему долгу, а также по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и юридических лиц Российской Федерации; - законодательное обеспечение условий для осуществления федеральными исполнительными органами власти деятельности по анализу состояния задолженности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и юридических лиц Российской Федерации.

    2. В административной сфере: - объединение функций по разработке единой стратегии управления государственным долгом в одном подразделении Министерства финансов Российской Федерации; - создание необходимых юридических, организационных, материальных предпосылок для учреждения Долгового агентства Российской Федерации.

    3. В материально-технической и финансовой  сферах: - создание автоматизированных рабочих мест для персонала, обеспечивающих доступ к единой автоматизированной базе данных по государственному долгу, а также к необходимым удаленным базам данных Банка России, информационных агентств Рейтер, Блумберг и другим; - установление современного программного обеспечения, дающего возможность сформировать единую компьютерную базу данных о государственном долге Российской Федерации, а также осуществлять текущее и долгосрочное планирование (моделирование) долговой ситуации; - определение размеров и источников финансирования перечисленных выше мероприятий.

    4. В области кадровой политики  и управления персоналом: - принятие мер по найму и/или переподготовке кадров, способных решать задачи, определенные настоящей концепцией; - определение форм и методов, а также источников стимулирования труда руководителей и специалистов, непосредственно задействованных в осуществлении заимствований и проведении операций по управлению государственным долгом.

    Основным  результатом реформирования системы  управления государственным долгом должно явиться улучшение репутации  Российской Федерации на международных  рынках, существенное уменьшение рисков, связанных с заимствованиями  и управлением государственным  долгом, сокращение зависимости расходов федерального бюджета по погашению  и обслуживанию государственного долга  от изменения рыночной конъюнктуры, обеспечение доступа России на внутренние и внешние рынки заимствований, снижение стоимости заимствований, повышение степени доверия кредиторов и инвесторов к заемной политике Правительства Российской Федерации, выход России на качественный уровень  заимствований и управления государственным  долгом, соответствующий международным  критериям в рассматриваемой  области.

    В связи с отсутствием или незавершенностью формирования многих элементов системы  управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года. В этой связи было бы целесообразно реализовать настоящую концепцию в несколько этапов, последовательно решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий. При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований: - четкое определение организационной структуры; - наличие координации и обмена информацией между всеми участниками процесса; - четкое определение круга полномочий соответствующих участников процесса.

    На  первом этапе реализации данной Концепции  предполагается осуществить следующие  мероприятия:

    1. Совершенствование текущей системы управления государственным долгом и финансовыми активами. Управление государственным долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей базы данных о государственном долге и активах, связанных с долговыми операциями, анализе рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, прогнозе платежей по погашению и обслуживанию долга, текущих и прогнозируемых денежных потоков, текущей бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе ситуации на финансовых рынках.

    2. Создание правовых основ управления государственным долгом Разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге.

    3. Создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой. Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение стратегии и политики в области управления долгом.

    4. Создание единой системы учета государственного долга. Система должна предусматривать: - единую методологию учета, включая учет долговых обязательств; - интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга; - систему бухгалтерского и статистического учета долговых обязательств государства, включая их регулярную переоценку по рыночной стоимости; - систему текущего и последующего контроля за расчетами по погашению и обслуживанию долга, рыночными операциями с задолженностью и активами, связанными с долговыми операциями.

    5. Создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов. Система должна включать анализ и управление рисками:

    1. ликвидности: - риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала; - риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения; - изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск); - учет, ведение и управление единой процентной позицией федерального бюджета; - риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам, - риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;

    2. валютным риском - учет и управление единой валютной позицией федерального бюджета.

    Система анализа рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, связанных с долговыми операциями, должна, в том числе, предусматривать мониторинг и анализ влияния макроэкономических факторов, эволюции платежного баланса, фискальных рисков на способность погашать и обслуживать государственную задолженность (оптимальный размер долга и объем заимствований, оптимальные стоимостные параметры долга и заимствований).

    6. Внедрение стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом.

    Разработка  стратегии должна основываться на следующих  элементах: - анализ и прогноз развития экономики, как основы для определения приемлемого уровня государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению;- анализ и прогноз фискальной и бюджетной политики государства, включая доходы и расходы бюджета; - анализ и прогноз платежного баланса, движения золотовалютных резервов, движения курсов основных мировых валют; - прогноз динамики внутреннего и международного финансовых рынков, способности государства осуществлять внешние и внутренние заимствования на приемлемых условиях; - анализ и прогноз платежей по погашению и обслуживанию государственного долга; - анализ и прогноз состояния активов государства, связанных с долговыми операциями, эволюции их рыночной стоимости, а также поступлений по указанным активам.

    Стратегия должна разрабатываться на срок не менее 5 лет. Стратегия должна утверждаться Правительством и служить основой для последующей разработки текущей годовой политики в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями, а также используется при разработке проектов законов о бюджете в части планирования расходов на обслуживание и погашение государственного долга и новых заимствований.

    Стратегия управления государственным долгом и разрабатываемые на ее основе ежегодные  программы управления долгом должны включать помимо качественных и количественные показатели, позволяющие осуществлять мониторинг их реализации. Анализ результатов  реализации годовых программ будет  осуществляться ежеквартально, долговой стратегии - ежегодно. Стратегия будет  корректироваться с учетом результата мониторинга соответствующих отчетов  о реализации годовых программ.

    На  втором этапе реализации Концепции  необходимо провести мероприятия по переходу к:

    1. Централизованному управлению государственными обязательствами. Для этого надлежит обеспечить: - централизованный порядок принятия решений в сфере управления государственным долгом; - сосредоточение функций по привлечению кредитов и займов, предоставлению государственных платежных гарантий, функций по погашению и обслуживанию долга в едином уполномоченном ведомстве; - единство политики управления внутренним и внешним государственным долгом; - единый порядок и унифицированные процедуры учета государственного долга.