Бюджетная система Российской Федерации

происходит создание, существенное изменение или роспуск административных учреждений или федеральных предприятий, имеющих отношение к государственному бюджету;

изменяется или ликвидируется непосредственное либо косвенное участие Федерации в частных предприятиях;

заключаются договоренности между Федерацией и каким-либо учреждением вне сферы компетенции федеральной администрации или между высшими органами государственной власти об управлении бюджетными средствами Федерации;

высшие органы государственной власти проводят организационные или иные мероприятия важного финансового значения.

Федеральной счетной палате по ее требованию должно сообщаться содержание предписаний или пояснений указанного выше вида и в том случае, когда их издают другие учреждения Федерации.

Ревизия юридических лиц со статусом частного права. Федеральная счетная палата контролирует бюджетное финансирование и ведение хозяйства юридических лиц со статусом частного права, если:

в соответствии с законом они получают от Федерации дотации или гарантийные обязательства Федерации имеют законные основания;

они управляются исключительно или преимущественно Федерацией или назначенным ею лицом;

имеется договоренность с Федеральной счетной палатой о проведении ею ревизии;

они не являются предприятиями и в их уставе с согласия Федеральной счетной палаты предусмотрена проводимая ею ревизия.

Отметим, что изложенное следует применять к имуществу, управляемому Федерацией по договоренности.

Если Федерация имеет право больше, чем на четверть прибылей предприятия, в котором она не участвует, то Федеральная счетная палата проводит ревизию итогов года и управления делами предприятия, чтобы установить, соблюдены ли интересы Федерации в соответствии с действующими положениями.

Из приведенного видно, что финансовый контроль в лице счетных палат (Федеральной и земельных) осуществляется в Германии не только исходя из принципа правильности ведения счетов, но и по принципу экономической эффективности, рентабельности. Исходя из этого проводятся ревизия соответствия отчетных данных об исполнении бюджета суммам, проведенным по бухгалтерским книгам, правильности документов, подтверждающих расходы и доходы, рентабельного и экономного использования средств, а также анализ возможностей выполнения задач другими, более эффективными методами, обеспечивающими экономию материальных и трудовых ресурсов, т.е. широкий финансово-экономический анализ.

Представляет известный интерес накопленный опыт бюджетно-финансового контроля других зарубежных стран. Действующая во многих развитых странах мира практика разделения власти между представительными, исполнительными и судебными органами основывается на дифференциации системы контрольных финансовых органов. Государственным контролем принято называть наделенные сравнительно широкими полномочиями контрольные органы при парламенте, конгрессе или другом высшем органе государственной власти. Им доступны любые дела министерств как гражданских, так и военных. Почти во всех странах они осуществляют контроль секретных фондов.

Структура органов госконтроля состоит из центральных и периферийных звеньев. На местах имеются контрольные управления, бюро, посты. В США, например, создано 15 региональных бюро, по одному на три штата. В Великобритании периферийный аппарат госконтроля представляют контролеры по месту расположения крупных точек государственных заказов, баз снабжения, военных баз и округов, предприятий и т.д. От местных органов и центрального аппарата они полностью независимы и подчиняются только Управлению государственного контроля. Представители государственного контроля находятся и в министерствах.

Твердо соблюдается принцип независимости от контролируемых. Он обеспечивается назначением главы контрольного ведомства на длительный срок или даже пожизненно (в США - на 18 лет), высокими окладами работников госконтроля, юридической и материальной независимостью от правительства.

В свою очередь органы госконтроля неподконтрольны бюджетно-контрольным парламентским комиссиям, которые созданы во всех ведущих странах. Основной вид госконтроля в этих странах - финансовый. Логика здесь такова: поскольку вся реальная деятельность любого учреждения выражается в финансовых операциях, то разумнее всего поставить функциональный механизм контроля у этих "финансовых ворот".

Важнейшими функциями Главного контрольно-финансового управления - органа Конгресса США (далее - ГКУ), например, являются оказание помощи Конгрессу в его законодательной и контрольной деятельности, контроль и оценка правительственных программ, оперативной деятельности государственных органов управления и выработка предложений по совершенствованию госаппарата. Хорошо зная состояние дел в министерствах и ведомствах, контролеры ГКУ являются консультантами Конгресса по сложным вопросам государственного управления. За год Конгресс принимает десятки законов, проекты которых составляются аппаратом ГКУ. Главному контрольно-финансовому управлению подконтрольны все финансовые операции военного ведомства, Центральное разведывательное управление и Федеральное бюро расследований.

В последние годы в развитых странах повсеместно внедряется новый вид контроля. Он зародился в Швеции в 60-х годах XX века и называется контролем эффективности. Согласно этому виду контроля формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основная задача проверки - действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые результативны (прибыльны и внешне выгодны), но не действенны (не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства), контролем осуждаются. Авторы модели контроля эффективности определили 54 вопроса, посредством которых оценивается действенность.

Традиционные методы контроля все в большей степени дополняются новыми инструментами, например, такими, как "программная оценка", ориентация на конечные результаты, принцип "сансет" и др.

Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм, позволяющий на регулярной основе:

следить за ходом реализации программы;

своевременно выявлять "узкие места" и реагировать на них;

контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ;

сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми;

соизмерять результаты с затраченными ресурсами, определяя тем самым фактическую эффективность программы.

В изданном недавно циркуляре административно-бюджетного управления США предусматривается, что на эти цели должно расходоваться в среднем 0,5 - 1% ассигнований на программу.

Долгое время в правительственных ведомствах развитых стран преобладала тенденция сосредоточиваться либо на основных средствах, либо на других показателях "ресурсного типа" (например, на мощности предприятий, численности персонала и др.). Постепенно выявились серьезные недостатки использования этих характеристик, так как они слабо иллюстрируют степень эффективности. Так, при контроле в области здравоохранения подсчет числа имеющихся в наличии больничных коек или частоты их использования не свидетельствует о реальном воздействии медицинского обслуживания на население. Поэтому в последние годы традиционные характеристики выполнения программ дополняются "конечными" показателями, в максимальной степени отражающими реальную отдачу программы, ее всестороннее воздействие на общество.

Метод "сансет" предусматривает законодательное ограничение сроков функционирования большинства федеральных ведомств 4 - 10 годами. При этом требуется проводить тщательное аналитическое обоснование необходимости функционирования каждого ведомства и осуществляемых им программ. Так, в штате Колорадо (США) в течение года были подвергнуты проверке 13 из 43 правительственных органов, в результате три ведомства были ликвидированы, два - объединены, полномочия трех продлены в полном объеме, вопрос о существовании пяти оставшихся оставлен открытым до завершения более детальной проверки.

Во многих странах при органах госконтроля созданы свои исследовательские центры. Они изучают дело контроля в своей стране и за рубежом, разрабатывают предложения по совершенствованию контрольной деятельности. В Канаде, например, создан институт исследований по контролю эффективности, в США - контрольно-исследовательский институт. В связи с тем что контроль эффективности предусматривает анализ значительного количества данных о деятельности правительства и министерств, в контрольных органах созданы управления информации.

В зарубежных странах предъявляются очень высокие требования к кадрам контрольных органов. Формирование аппарата осуществляется в основном за счет специалистов высшей категории, научных работников. В ГКУ США, например, 76% всех контролеров - магистры и доктора наук. Все основные должности в органах госконтроля Франции замещаются по конкурсу лицами, окончившими Академию государственного управления с двухгодичной учебой после окончания вуза. В Великобритании специалистов с вузовским дипломом после приема по конкурсу в контрольное ведомство направляют на 13-недельные курсы. В Канаде, Колумбии, США, Филиппинах, ФРГ действуют 17 центров подготовки и совершенствования контролеров. Это - факультеты, университеты, курсы, исследовательские институты, международные центры обмена знаниями и опытом. Процесс самосовершенствования работников контроля стимулирует и сложившаяся в ряде стран система продвижения по служебной лестнице. Установлено до 25 иерархических ступеней. По мере увеличения опыта, мастерства, повышения уровня знаний контролер через 2 - 3 года продвигается вверх по службе, возрастает и оплата труда.