Автор: Пользователь скрыл имя, 20 Сентября 2012 в 15:57, курс лекций
Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия.
Другая проблема, которая решается с помощью методов вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.
Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Иначе говоря, начинает действовать та часть механизма вертикального выравнивания, которая обеспечивает выравнивание финансовых возможностей различных уровней власти. Это осуществляется за счет перераспределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.
До сих пор в процессе реформирования российской бюджетной системы основное внимание уделялось изменению существовавшей практики закрепления источников доходов и долевого распределения поступлений между федеральным и региональным уровнями.
В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку оказалось, что регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.
Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения» между ними финансовых средств. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня, т.е. формироваться прев имущественно из региональных и местных налогов.
Такая стратегия хорошо работает с политической точки зрения, так как при данном подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены дополнительные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкретно за счет них самих или других жителей региона.
Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного государства должна содержать четкие механизмы разграничений полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами.
Механизм горизонтального бюджетного выравнивания
Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Соответственно механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.
Для выравнивания потребления государственных услуг в настоящее время используются следующие методы.
Трансферты - оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Дотации - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов, при недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регулирования (в основном это дотации бюджетам закрытых административно-
Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов (субвенции г. Москве для осуществления им функций столицы Российской Федерации).
Взаимные расчеты - операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в налоговом и бюджетном законодательствах, передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, неучтенных при утверждении бюджетов, а также в связи с возникновением условий для бюджетной компенсации (финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления).
Бюджетные компенсации - средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов и дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями органа власти (целевые средства на оказание финансовой поддержки регионам; государственная поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства).
Перечисленные выше методы горизонтального бюджетного выравнивания применяются практически во всех странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство. Тем не менее соотношение этих методов, практика их применения и методики расчетов размеров оказываемой помощи во всех странах различны, поскольку они адаптируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отношений.
Лекция №16. Бюджетное финансирование инвестиционной политики
Бюджетное финансирование инвестиционной деятельности пока осуществляется на базе подходов, существенно ограничивающих воздействие государства на ход рыночных преобразований и структурную перестройку экономики. При этом данные недостатки связаны не столько с ограниченными возможностями бюджетной системы, сколько с неопределенной или даже ошибочной стратегией распределения централизованных инвестиций, отсутствием действенного контроля за их использованием.
Необходимость решения этой проблемы дополняется тем, что перекосы в государственной инвестиционной политике одновременно являются причиной отсутствия или существенного искажения ориентиров для частных инвесторов. Анализ свидетельствует о наличии определенной зависимости между государственными приоритетами и инвестиционными мотивациями частных инвесторов, которую необходимо учитывать при разработке перспективных направлений инвестиционной политики.
В противном случае не удастся сформировать основу для проведения общегосударственной инвестиционной политики и согласования интересов инвесторов различных уровней, а предпринимаемые меры будут по-прежнему носить преимущественно пассивный характер и не обеспечивать запланированных результатов. Следует также учитывать, что недостаточная и бессистемная поддержка отдельных производителей или регионов снижает стимулы к накоплению и последующему самофинансированию и не способствует формированию рыночного поведения хозяйствующих субъектов.
При анализе вопроса об возможностях государственной инвестиционной поддержки производителей нельзя не учитывать крайнюю ограниченность бюджетных средств. Вместе с тем в современных условиях не меньшее значение приобретают повышение качества обоснования и четкости реализации инвестиционной политики, учет степени проработанности и реальности бюджетного планирования.
В российской экономике, где доминируют неденежные формы расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы весьма затруднено. Бюджетная политика разрабатывается в условиях фактора неопределенности, что усугубляет сложность как составления реального бюджета, так и исполнения принятого бюджета.
Использование международного опыта по реализации государственных инвестиций как приоритетного фактора экономического роста не может быть успешным без учета современного состояния российских государственных финансов и необходимости перестройки бюджетной системы. Так, одним из удачных примеров реформирования экономики за счет государственных инвестиций является опыт Германии, бюджетная система которой в отличие от российской характеризуется отлаженностью, что выражается в четком выделении текущих и инвестиционных расходов, контроле над целевым использованием бюджетных средств, установлении и соблюдении предельного объема финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов суммой предусмотренных инвестиционных расходов (так называемое Золотое правило, установленное ст. 115 Основного Закона ФРГ).
В российской экономике, как убедительно показывают итоги реформ, возрастание государственных расходов непроизводительного характера не компенсировалось соответствующим увеличением инвестиционных расходов бюджета. Напротив, оно выступило одним из факторов, обусловливающих сокращение государственных централизованных инвестиций, ослабление инвестиционной функции государства.
В связи с этим использование государственных инвестиций как фактора экономического роста предполагает необходимость существенных изменений в бюджетной политике и организации бюджетной системы. При разработке бюджета должны быть использованы принципы определения приоритетных направлений, установления нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделенным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюджета на нормативной основе, исключения возможности превышения расходов над доходами при планировании текущего бюджета, четкого определения источников покрытия дефицита инвестиционного бюджета. Определенные изменения следует внести и в технологию осуществления контроля за использованием средств обеих составляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения бюджета.
Важной проблемой, связанной с использованием государственных инвестиций, является их низкая по сравнению с частными инвестициями эффективность. Данные о реализации федеральных программ подтверждают, что используемые при распределении государственных финансовых ресурсов подходы не способствуют росту эффективности инвестирования и реструктуризации национальной экономики. По заявлению министра финансов, в результате распыления государственных средств между многочисленными предприятиями и проектами из предоставленных с 1992 г. на возвратной основе 50 млрд руб. в бюджет вернулась лишь малая часть этих ресурсов.
Отсутствие системной основы в организации инвестиционного процесса, недостаточная степень проработанности и реальности бюджетного планирования явились причинами постоянного недофинансирования государственных инвестиционных программ. Так, в 1995 г. на государственные инвестиции из бюджета было выделено 49% средств из минимально запланированных. Конверсионные программы были профинансированы на 25%, а по объектам, финансируемым на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмотренных на эти цели ассигнований. Не была выполнена федеральная инвестиционная программа, федеральные целевые программы были профинансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям, финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолженность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных рублей. На ее погашение в бюджете 1996 г. было предусмотрено только 2,2 трлн руб., а остальная часть должна была быть погашена за счет текущего финансирования 1996 г., что создало дополнительные трудности финансового обеспечения инвестиционной программы
В 1996 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстро окупающихся коммерческих проектов, практически не выделялись. Из 358 важнейших производственных и социальных объектов, которые должны были быть введены в строй, были приняты к эксплуатации лишь четыре.
В 1997 г. продолжалось снижение активности в сфере государственных инвестиций. Наряду с недостатком финансирования традиционных направлений бюджетных расходов не удалось реализовать расширение бюджетного финансирования в рамках и через механизм Бюджета развития (табл. 15.1), который был сформирован как составная часть федерального бюджета, аккумулирующая капитальные расходы федерального бюджета и предназначенная для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.
Государственные инвестиции были профинансированы в размере 8,0 трлн руб., или на 59,8% уточненного лимита с учетом секвестра; из них только 2,3 трлн руб. направлено на реализацию целевых программ и инвестиционных проектов. При этом имели место значительные задержки финансирования инвестиций в рамках государственной поддержки высокоэффективных коммерческих проектов.
За 1995-1997 гг. на инвестиционные конкурсы было представлено 1000 проектов сметной стоимостью 52 трлн неденоминированных рублей. Победителями конкурсов были признаны 230 проектов, общий объем государственного финансирования по которым составил около 2 трлн руб. Средства на эти цели были предусмотрены в федеральном бюджете, однако их финансирование не было обеспечено в полном объеме. Задолженность победителям инвестиционных конкурсов на конец 1997 г. составила 1,2 трлн руб.
В 1998 и 1999 гг. сокращение доходов бюджета и проблемы привлечения ресурсов для финансирования бюджетного дефицита еще в большей степени ограничили возможности государства по финансированию инвестиционных программ. В 1998 г., по данным Министерства экономики РФ, государственные инвестиционные программы были профинансированы на 23,9%.
В 1999 г. проектируемые ресурсы Бюджета развития составили 20,775 млрд руб., в том числе: на финансирование экспорто-ориентированных, импортозамещающих и иных инвестиционных проектов 18,4 млрд руб.; на поддержку экспорта высокотехнологичной продукции под заключенные контракты и реализацию программ конверсии оборонного производства 2 млрд руб.; для предоставления государственных гарантий Правительства Российской Федерации под проекты, осуществляемые российскими организациями, включая страхование экспортных кредитов, - до 50 млрд руб. Реально из запланированных сумм на инвестиционные проекты было выделено всего 6,3 млрд руб.