Бюджетная система Российской Федерации

Данные факты свидетельствуют о необходимости усиления роли селективного подхода при государственном инвестировании, концентрации государственных инвестиций на строго определенных приоритетных направлениях, ужесточения контроля за средствами Бюджета развития, отбором конкурсных проектов.

Механизм отбора инвестиционных проектов на конкурсной основе. В рыночной экономике, где основным критерием инвестирования выступает эффективность инвестиционных вложений, не могут использоваться прежние технологии распределения централизованных капитальных вложений между предприятиями на безвозвратных началах, не стимулирующие предприятия к росту эффективности. Поскольку прямые государственные инвестиции менее эффективны, чем инвестиции частных инвесторов, рискующих своим капиталом, более оправданным подходом является государственная поддержка частных инвестиций.

Государственная поддержка частных инвестиций осуществляется посредством долевого участия государства в инвестиционных проектах, прошедших конкурсный отбор. Размещение централизованных инвестиционных ресурсов на конкурсной основе ориентировано на повышение инвестиционной активности и мобилизацию капитала частных отечественных и иностранных инвесторов по приоритетным направлениям экономического развития, подъем коммерческой, бюджетной и народно-хозяйственной эффективности инвестиционных вложений по всем формам собственности.

Первым документом, регламентирующим новый порядок финансирования инвестиционных проектов, явились "Методические рекомендации о порядке организации и проведения конкурсов по размещению централизованных инвестиционных ресурсов" (утверждены Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Министерством строительства РФ 2 декабря 1994 г. и введены в действие с 1 января 1995 г.).

В Методических указаниях были определены условия участия инвестиционных проектов в конкурсе, этапы его организации и проведения, функции федеральных органов власти и Комиссии по инвестиционным конкурсам при Минэкономики РФ, права и обязанности организаторов и участников конкурса, даны рекомендации по подготовке пакета документов, в том числе и бизнес-плана в соответствии с общепринятыми в мировой практике принципами проектного финансирования, изложены основные требования к конкурсным предложениям, механизм рассмотрения инвестиционных проектов и оформления результатов конкурсов.

Новый порядок финансирования инвестиционных проектов предоставлял инвесторам право выбора формы участия государств в финансовом обеспечении прошедшего инвестиционный конкурс проекта. Участие государства в финансировании инвестиционного проекта могло осуществляться в следующих формах:

• государственного инвестиционного кредита со сроком возврата в течение двух лет и уплатой процентов за пользование предоставленными ресурсами в размере 1/4 ставки рефинансирования Банка России;

• закрепления в государственной собственности части акций создаваемого предприятия, реализуемых на рынке в течение двух лет с начала получения прибыли от реализации инвестиционного проекта, с направлением выручки от реализации акций в доход федерального бюджета.

В качестве ключевого критерия при принятии решений о выделении средств из федерального бюджета рассматривалось обеспечение ввода в действие объекта (производственных мощностей) в обусловленный срок при сокращении объема средств, привлеченных из федерального бюджета, и повышении эффективности использования централизованных ресурсов.

Обязательными условиями для представления к конкурсу инвестиционных проектов являлись:

• доля централизованных инвестиционных ресурсов в общей сумме затрат на реализацию проекта не должна превышать 20%, соответственно 80% затрат должны быть обеспечены за счет собственных, заемных и привлеченных средств частного инвестора;

• доля собственных средств инвестора в общей сумме затрат на реализацию проекта не должна быть менее 20%.

Начиная с 1997 г. получили развитие новые подходы в области государственной поддержки инвесторов, связанные с сертификацией инвестиционных проектов, предоставлением государственных гарантий, образованием Бюджета развития.

Сертификация инвестиционных проектов определяет возможности увеличения доли государственной поддержки до 50% при производстве продукции (услуг), не имеющей аналогов в мире; до 40% - при производстве продукции (услуг) обрабатывающей промышленности на экспорт; до 30% - при импортозамещении по более низкой цене.

Государственные гарантии по сертифицированным проектам рассматриваются многими инвесторами как наиболее предпочтительная форма государственной поддержки в условиях ограниченности бюджетных средств. Гарантии обеспечивают возврат не всей суммы риска, а его определенной части в случае срыва реализации эффективного инвестиционного проекта по не зависящим от инвестора причинам.

В свою очередь, инвестор должен предоставить встречные гарантии, в том числе залогового характера.

Бюджет развития был образован как специальный инструмент, аккумулирующий инвестиционные ресурсы федерального бюджета с целью их использования для финансирования инвестиционных проектов и привлечения средств частных инвесторов. Ресурсы Бюджета развития могут использоваться для долевого финансирования инвестиционных проектов на конкурсных, платных и возвратных началах, а также предоставления государственных гарантий на конкурсной основе на заемные средства (при верхнем пределе гарантий до 40% от суммы заемных средств).

К конкурсу на использование средств Бюджета развития допускаются инвестиционные проекты, соответствующие следующим условиям:

• соответствие целям Бюджета развития;

• обеспечение положительных значений чистого дисконтированного дохода;

• доля собственных средств инвестора в общей сумме затрат на реализацию проекта не должна быть менее 20%, а по крупным проектам (свыше 50 млн долл.) - не менее 30%;

• положительное заключение независимой экспертизы.

В России функционируют различные экспертные советы, осуществляющие экономическую оценку инвестиционных проектов. Государственные органы обеспечивают контроль за соблюдением инвестиционного законодательства, строительных нормативов, землепользования, экологии. В странах с развитой экономикой экспертизой инвестиционных проектов занимаются, как правило, эксперты, привлекаемые самими инвесторами или участвующими в финансировании проекта финансовыми институтами.

Предпринимаемые правительством действия по осуществлению выборочной ограниченной поддержки приоритетных направлений промышленного развития, проведения на конкурсной основе отбора эффективных проектов дали определенные результаты.

Зарубежный опыт свидетельствует, что такие меры, как правило, являются весьма действенным стимулом привлечения частных инвестиций и способствуют реализации проектов. Однако в России они оказались недостаточными. На этой основе не удалось мобилизовать требуемые инвестиционные ресурсы (как частные, так и государственные), организовать поток инвестиций в приоритетные производства. Селективные инвестиции оказались не в состоянии выступить залогом структурных преобразований. Между тем причины неэффективности предпринятых действий ни в коей мере не связаны с правомерностью использования принципа приоритетных направлений и селективного подхода к финансированию инвестиционной деятельности в концептуальном плане. В условиях ограниченности инвестиционных ресурсов данный принцип, по существу, является безальтернативным.

Российский банк развития и его задачи в сфере производственного инвестирования. С целью активизации инвестиционного спроса и более эффективного использования государственных инвестиционных ресурсов в 1999 г. созданы Российский банк развития и Агентство по страхованию и гарантированию инвестиций. Важно, чтобы при их организации были учтены результаты функционирования созданных ранее государственных структур, таких, как Государственная инвестиционная корпорация, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию и другие, деятельность которых не привела к кардинальным сдвигам в инвестиционной сфере.

Как уже отмечалось, государственные институты развития действуют практически во всех странах с динамично развивающейся экономикой. Они играют структурообразующую роль в национальной кредитной системе, ориентируют кредитно-финансовые институты на трансформацию сбережений в инвестиции.

В наиболее общем виде структура государственных институтов развития представлена общенациональным государственным банком, направляющим внутренние сбережения в производственные инвестиции, экспортно-импортным банком, осуществляющим кредитование экспорта и инвестирование конкурентоспособных отраслей национальной экономики, государственными финансовыми институтами, стимулирующими вложения населения в жилищное строительство, многоотраслевыми и отраслевыми инвестиционными корпорациями. Целевое размещение государственных инвестиционных ресурсов через государственные институты развития, многие из которых работают (несмотря на то, что контрольный пакет акций находится в руках государства) по рыночным принципам, позволяет оптимально сочетать бюджетные источники финансирования инвестиций со средствами крупных инвестиционных компаний, коммерческих банков и других частных инвесторов.

Российский банк развития (РБР) должен обеспечить качественный прорыв в сфере производственного инвестирования, важнейшими условиями которого являются наличие достаточного капитала, специальных каналов поддержки ресурсной базы, твердых государственных гарантий, коммерческих основ деятельности, четкая организация инвестирования и жесткий контроль за целевым использованием средств.

Важной проблемой, нуждающейся в продуманном решении, является достаточность капитала банка для работы с крупными проектами и поддержки предприятий реального сектора экономики. Ресурсы РБР могут формироваться не только за счет средств бюджета развития, но и целевых государственных займов, кредитов Банка России, средств иностранных инвесторов и международных финансово-кредитных организаций, предоставленных на условиях, соответствующих стандартам мирового финансового рынка, выпуска долгосрочных облигаций, размещаемых среди коммерческих банков, в том числе и в зачет обязательных резервных требований Банка России. В качестве средства рефинансирования РБР должен использоваться переучет коммерческих векселей в Центральном банке, а денежная эмиссия, полученная за счет рефинансирования, должна направляться на операции учета векселей предприятий реального сектора экономики, необходимые для преодоления кризиса неплатежей и вытеснения из денежного обращения денежных суррогатов.

Проблемы функционирования Российского банка развития связаны также с тем, что он создан как акционерное общество, контролируемое государством; в то же время важнейшим направлением его деятельности должно являться обслуживание государственного сектора экономики. Объединение основного акционера и клиента в одном лице, как правило, означает неэффективное функционирование структуры. Поэтому для реализации той роли, которая возлагается на банк развития, необходимо, чтобы банк нес коммерческую ответственность за свою деятельность. С другой стороны, государство должно обеспечить действенную систему контроля за использованием средств в распоряжении банка. Установление контроля за движением денежных потоков и целевым использованием средств для финансирования конкурентоспособных предприятий реального сектора, перспективных инвестиционных проектов, а также осуществления банкротства неплатежеспособных предприятий позволит повысить степень удовлетворения спроса реального сектора на денежные ресурсы и таким образом увеличить монетизацию экономики при минимизации инфляционных последствий.

Деятельность Российского банка развития должна осуществляться на основе государственных инвестиционных программ, а его активы обеспечиваться государственными гарантиями. С целью повышения эффективности использования государственных инвестиций доминирующей формой их размещения должна стать система распределения инвестиционных ресурсов между различными инвесторами и инвестиционными проектами на конкурсных началах. Это, в свою очередь, обусловливает ключевую роль проектного финансирования в государственном инвестировании, государственной поддержки конкретных инвестиционных проектов, реализация которых сопряжена с достижением необходимого эффекта.

Таким образом, создание Российского банка развития должно явиться важной составляющей целенаправленной политики государства по мобилизации капитала для осуществления инвестиций в реальный сектор экономики. Если удастся обеспечить достаточность ресурсной базы РБР и направленность его деятельности исключительно на достижение заявленных целей, то банк может стать действительным ориентиром для потенциальных инвесторов, как западных, так и российских. Участие РБР в инвестиционных программах поможет потенциальным инвесторам избежать ошибочных решений и уверенно присоединиться к проектам, участие в которых принимает РБР.

Управление государственной собственностью как фактор роста эффективности инвестиций в государственном секторе экономики

Активизация роли государства в инвестиционной сфере предполагает также достижение качественно более высокого уровня управления государственной собственностью для обеспечения инвестирования в реструктуризацию и развитие государственного сектора. Государственное имущество представлено государственными унитарными предприятиями, пакетами акций различных компаний и федеральной недвижимостью. Так, в федеральной собственности насчитывается около 36 тысяч государственных предприятий и учреждений. Государство участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах, является акционером в 2500 акционерных обществ, где его доля превышает 25% уставного капитала, кроме того, в 580 акционерных обществах обладает "золотой акцией".

Несмотря на значительные в целом масштабы государственной собственности и наличие прибыльных организаций (по данным официальной статистики, на долю государственных предприятий приходится около трети грузооборота, около 80% пассажирских перевозок, в собственности государства находятся почти все торговые порты), государственная собственность используется крайне неэффективно, что сводит на нет огромные возможности экономического роста и наносит ущерб интересам развития отечественной экономики. Права собственника принимают на себя директорат и промышленный управленческий аппарат, что инициирует иррациональные формы управления, когда руководители акционерных обществ присваивают себе право распоряжаться чужими средствами. Неэффективное управление казенными предприятиями и государственными активами являются причиной невыплаты налогов и источником скрываемых доходов.