Бюджетная политика РФ

     Несмотря  на значительное снижение доходов, прогнозируется увеличение расходов федерального бюджета  в 2009 г. на 667,5 млрд. руб. (по сравнению с ранее принятым Федеральным бюджетом), которые составят 9 трлн. 700 млрд. руб. Это означает, что, несмотря на тяжелое положение в экономике и снижение доходов государство осуществляет увеличение расходов, которые позволят реализовать антикризисные меры. Практически весь дефицит бюджета идет на покрытие антикризисных мер правительства.

     Министр финансов заявил, что в результате корректировки бюджета по всем ключевым направлениям запланирован рост расходов по сравнению с 2008 г. Так, на национальную оборону расходы увеличены на 155,9 млрд. руб., или на 15% но сравнению с 2008 г., на национальную безопасность и правоохранительную деятельность увеличение происходит на 186,2 млрд. руб., на национальную экономику расходы вырастут на 18,5 млрд. руб., или на 70,1 %, на образование расходы вырастут по сравнению с 2008 г. на 40,3 млрд. руб., или на 11,4%, на здравоохранение и спорт - на 56,9 млрд. руб., или на 20,5%, на культуру - на 20,7 млрд. руб., или на 23,3%.

     В результате общий рост расходов федерального бюджета, уточнил министр, складывается из увеличения бюджетных ассигнований на 1 трлн. 610 млрд. руб. и сокращения ранее утвержденных бюджетных расходов на 943 млрд. По сути, прошло перераспределение с одних направлений на другие в объеме 943 млрд. руб., и при этом сохранен прирост по всем ключевым направлениям, подчеркнул министр финансов.

     Отвечая после заседания на вопросы журналистов, А.Л. Кудрин, в частности, отметил, что Министерство финансов РФ прогнозирует сокращение в 2009 г. доходов субъектов Федерации на 18%, или на 1,1 трлн. руб. При этом, снижение расходов бюджетов субъектов Федерации произойдёт всего лишь на 5%, или 318 млрд. руб., а несбалансированность региональных бюджетов вырастет. Она будет покрываться за счёт остатков на счетах субъектов РФ, которые на 1 января 2009 г. составили 416 млрд. руб., за счёт заимствований - 112 млрд. руб., за счёт средств федерального бюджета - 150 млрд. руб. в виде субсидий и ещё 150 млрд. руб. в виде бюджетных кредитов.

     После обсуждения на заседании Государственной Думы внесённый правительством уточнённый проект бюджета был принят 6 апреля 2009 г. в первом чтении. 

     2.2 Бюджетная политика и национальная  система образования

     2.2.1 Реформа межбюджетных отношений 

  Одна  из целей реформы межбюджетных отношений  состоит в отмене не обеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов». Основой законодательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти служит закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации собственных доходных источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

  Повышение эффективности расходования бюджетных  средств возможно вследствие перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должно предусматриваться стимулирование соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям.

  В качестве новых бюджетных инструментов введены долгосрочные и ведомственные  целевые программы, государственные  и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

  Поправками  к Бюджетному кодексу РФ более  четко определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, а также распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности.

  Современная версия Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает принцип подведомственности для федерального бюджета. На практике это означает, что бюджетное учреждение теряет право на самостоятельность в распоряжении средствами, поступившими от иного источника, чем главный распорядитель, а главный распорядитель не имеет права финансировать не подведомственное учреждение.

  Изменено  само определение бюджетного учреждения: это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы, устанавливающей лимиты бюджетных обязательств.

     Доходы  от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета. С 2008 г. внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета. 

     2.2.2 Автономные учреждения 

     Бюджетные учреждения слабо ориентированы  на повышение качества оказываемых  ими услуг, эффективное использование  бюджетных ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества. В ряде случаев наблюдается взимание поборов с населения за оказание гарантированных государством и уже оплаченных бюджетом услуг и увлечение «внебюджетными» доходами в ущерб основной деятельности, В результате, с одной стороны, усиливаются различия в доступности и качестве бюджетных услуг для разных категорий населения, с другой – проявляется  резкая меж- и внутриотраслевая дифференциация реального финансового состояния бюджетных учреждений.

     В послании 2008 г. президент Российской Федерации отмечает, что надо ускорить процесс реорганизации бюджетных  учреждений в автономные. Учреждениям должно быть предоставлено право определять направления расходования средств для достижения показателей задания. Увеличение расходов непосредственно увязывается с повышением качества и доступности соответствующих услуг.

     Начата  работа по преобразованию бюджетных  учреждений в автономные там, где это позволит повысить эффективность деятельности. В этом году исполнилось два года со дня принятия федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». К началу 2008 г. были введены в действие ряд подзаконных актов, касающихся автономных учреждений:

1. приказ Минэкономразвития Российской Федерации «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» (№ 261 от 20.07.2007);
2. постановление Госстандарта России «О принятии и введении и действие общероссийских классификаторов» (вместес «Общероссийским классификатором форм собственности» ОК 027-99. «Общероссийским классификатором организационно-правовых форм» ОК 028-99) (№ 97 от 30.03.1999);
3. постановления правительства РФ:
1. «Об утверждении правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений» (№924 от 24.12.2007);
2. «Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (№662 от 10.10.2007);
3. «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» (№ 325 от 28.05.2007);
4. «О порядке определения видов особо цепного движимого имущества автономного учреждения» (№ 337 от 31.05.2007);
5. «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» (№ 684 от 18.10.2007);
6. «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» (№ 182 от 18.03.2008);
7. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» (№ 71 от 14.02.2008).

     К настоящему времени подготовлена достаточная  нормативно-правовая база для определения порядка и процедуры формирования и регистрации автономных учреждений в области образования, но в ней имеются пробелы. Не утверждены нормативы бюджетных затрат на одного обучаемого. Не определены правила создания и функционирования автономных учреждений по отношению к использованию имущества, относимого к иному уровню бюджетной системы, чем данное автономное учреждение. Не создана в полном объеме нормативная и методическая база формирования и финансового обеспечения государственных задании автономным учреждениям. Нормативные лакуны должны быть заполнены на основании результатов практического эксперимента по созданию образовательных автономных учреждений. Эта работа начата. 

     2.2.3 Федеральные университеты 

     Во  исполнение указа президента РФ «О федеральных университетах» (.№ 716 от 07.05.2008) правительство Российской Федерации подготовило законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов», устанавливающий организационно-правовую форму федеральных университетов, правила управления и разработки образовательных программ, а также условия осуществления образовательного процесса и способы интеграции образования и науки.

     Целью создания новых университетов является развитие системы высшего профессионального образования на основе оптимизации региональных образовательных структур и укрепления связей образовательных учреждений с экономикой и социальной средой федеральных округов. В 2007 г. за счёт средств федерального бюджета Сибирский и Южный федеральные университеты профинансированы в объёме 6 млрд. руб. Всего же в 2007-2009 гг. на создание новых федеральных университетов выделено 13,4 млрд. руб.

     Для создания федеральных университетов  установлен особый порядок. Правительство  РФ по решению президента России создаёт федеральные университеты в форме автономного учреждения, в том числе на базе государственных высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, и научных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, государственных академий наук и (или) их региональных отделений. Учредителем федеральных университетов может быть только правительство РФ. Для федеральных университетов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает перечень показателен и критерии оценки эффективности деятельности в части обеспечения высокого уровня образовательного процесса, исследовательских и технологических работ. Ректоров федеральных университетов назначает правительство РФ.

     Федеральные университеты представляют собой отдельный тип высших учебных заведений, дополнительный по отношению к университетам, академиям и институтам, и обладают рядом особенностей. В частности, попечительский совет, создание которого в вузах допускалось и ранее, для федеральных университетов становится обязательным. Порядок формирования попечительского совета, срок его полномочий, компетенция и порядок деятельности определяются уставом высшего учебного заведения. То же можно сказать и о должности президента вуза. Наличие должности президента в штатном расписании федеральных университетов - обязательное условие.

     Финансовое  обеспечение деятельности федеральных  университетов производится в порядке, установленном для автономных учреждений. Финансирование образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в соответствии с контрольными цифрами подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников.

     Высшие  учебные заведения вправе осуществлять целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах объема финансирования за счет средств учредителя. Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета  в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. Условия и порядок формирования задания учредителя определяет правительство РФ. На совместном заседании попечительских советов Сибирского и Южного федеральных университетов 24 апреля 2008 г. президент РФ поднял вопрос о создании специальных фондов целевого капитала университетов. С рамках деятельности университетов предстоит отработать и распространить на другие учебные заведения такие элементы, как попечительские советы, обладающие реальными полномочиями по управлению образовательными учреждениями; заказ различных отраслей на подготовку кадров; механизмы интеграции образовательной, научной и производственной деятельности; целевой капитал (эндаумент), обеспечивающий привлечение серьезного финансирования со стороны рынка труда.

     На  сегодня процесс формирования нормативной  правовой базы создания и использования целевого капитала практически завершен. Организациями образования создано восемь эндаумент-фондов. Целевой капитал представляет собой часть имущества некоммерческих организаций, переданную в доверительное управление управляющей компании для получения дохода. Причем данная часть должна состоять исключительно из средств, полученных от пожертвований. В свою очередь, полученный от доверительного управления доход должен использоваться для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации.