Совершенствование работы администрации с обращениями граждан

Исходя из этого можно  утверждать, что институт обращений граждан в органы власти выполняет три функции. Первая заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан:  они позволяют предупредить правонарушение,  а если оно уже совершено -  устранить его последствия и восстановить нарушенное право.  Эту функцию можно назвать правозащитной. Вторая функция:  обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан.  Эту функцию можно назвать информационной. Наконец третья заключается в следующем:  обращения граждан могут быть  средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия,  с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Такую функцию, на наш взгляд, можно назвать коммуникационной или партиципаторной.

Правозащитная функция,  вне всякого сомнения,  является определяющей,  центральной.  Она проявилась ранее прочих. Ведь изначально обращения представляли собой исключительно жалобы или просьбы о милости, следовательно, имели целью или восстановление нарушенного права, или приобретение некоего нового права. Каждому человеку более всего близки его частные интересы и личные права. И даже несмотря на то, что в России свыше 70% обращений не рассматриваются в срок или вообще  "зависают"  между различными ведомствами (здесь и далее,  если источники не указаны отдельно, данные получены автором в ходе исследований, проводившихся автором в 2002 - 2005  годах в аппаратах Правительства РФ,  Государственной Думы ФС РФ,  и ряде других ведомств.  В ходе этих исследований автором были изучены внутренние статистические отчеты по работе с обращениями граждан и взяты интервью у специалистов, работающих с обращениями), граждане продолжают направлять обращения, и год от года их поток если и не увеличивается, то однозначно не уменьшается. По аппаратам Правительства РФ и Госдумы тенденция так четко не прослеживается -  количество обращений колеблется в пределах 50 - 70  тыс.  в год.  Из отраслевых федеральных министерств наибольшей  "популярностью"  пользуется Минюст,  куда в период 1998 - 2001  гг.  в среднем поступало до 35 тыс. обращений в год, в 2002 - 2005 около 30 тыс. При этом жалобы составляют большую часть обращений  (в зависимости от ведомств -  от 60  до 90%),  среди которых львиная доля  (в среднем более 50%)  посвящена вопросам социального (прежде всего пенсионного)  обеспечения и работе ЖКХ.  А столь большой разрыв между адресатами обращений объясняется,  на наш взгляд,  просто:  большинством граждан олицетворением государства воспринимается, прежде всего, Президент.

Информационная функция  института обращений, с точки  зрения интересов отдельных граждан, не имеет большого значения. Почерпнет ли государственный орган из его обращения нужную для его работы информацию,  положение данного гражданина никак не изменится.  Но с точки зрения государственного управления данная функция исполняет важнейшую роль.  Признаем,  что обращения направляют,  прежде всего,  те граждане,  которых затронули те или иные проблемы, притом решить их самостоятельно они уже не могут.  Анализ обращений,  следовательно,  может дать ценнейшую информацию о трудностях,  с которыми сталкивается население.  В связи с вышесказанным надо также заметить,  что привычка граждан обращаться сразу в более высокие инстанции,  вызывающая множество нареканий со стороны сотрудников федеральных органов, вынужденных перерабатывать этот огромный поток обращений, не относящихся к их компетенции, с точки зрения информационной функции весьма полезна. Если предположить, что граждане направляли бы обращения строго в соответствии с компетенцией органов власти и должностных лиц,  то,  например,  в Администрацию Президента РФ и Аппарат Госдумы ФС РФ поступало бы на 65% меньше обращений, в Аппарат Правительства РФ - на 82%. В этом случае, информационно-аналитическая работа в этих ведомствах оказалась бы куда менее полезной,  ибо информация утратила бы репрезентативность.  Большинство проблем граждан действительно должно решаться на местах,  однако,  если бы граждане обращались только в региональные и местные органы власти, федеральный центр гораздо меньше знал бы о проблемах и трудностях населения.

Разумеется, власть не в состоянии  учитывать обращения всех и каждого, но их число по одной и той же проблеме способны заставить ее не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому,  чтобы устранить и причины этих нарушений,  дабы они не повторялись в будущем.

Информационная функция  предполагает,  что институт обращений  используется государственным аппаратом для получения необходимой ему информации. Коммуникационная, - что власть получает ту информацию, которую граждане хотят до нее донести, и таким образом они могут оказывать воздействие на публичную власть, притом совершенно необязательно, чтобы это воздействие было связано исключительно с какими-то уже совершившимися нарушениями.  Коммуникационная функция,  по нашему мнению,  предполагает возможность не решения конкретной проблемы,  а изменения направления политики властного актора  (пусть и в очень узком и ограниченном сегменте). В этом смысле именно она воплощает собой новый взгляд на обращения граждан, как на механизм демократического партнерства "власть - гражданин".

Здесь следует обратить внимание на то,  что предложения,  содержащиеся в письмах,  наиболее важная с точки зрения коммуникационной функции и гражданского участия форма обращения. Внося предложение,  гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений,  а пытается непосредственно воздействовать на принятие решений государственной властью,  т.е.  реализует одно из главнейших гражданских прав непосредственного участия в управлении государством.  И хотя доля обращений такого рода остается несущественной, количество их с годами увеличивается.

В условиях усиления государственной  бюрократии,  сокращения полномочий региональных и местных органов власти изложенные аспекты могут приобретать разное значение.  Нам представляется,  что в условиях сворачивания публичной политики,  ослабления самостоятельной роли политических партий,  перемещения центра принятия решений в федеральные органы исполнительной власти и существенного уменьшения значения электоральных процессов  (на которые "заострена" вся современная политическая методология), политическое участие в узком смысле превращается в фантом,  а гражданское, напротив,  становится доминирующим. Нынешняя ситуация,  когда  "публичная политика оценивается как несерьезное,  показное действо,  имеющее представительский и декларативный характер,  от нее никто и не требует большего,  не предполагает, что в этом пространстве ставятся и решаются значимые социальные проблемы", естественным образом выдвигает гражданское участие на первое место.  Ведь если в сфере публичной политики каналы коммуникации между властью и гражданами блокированы,  если влиять на действия властей через электоральные механизмы невозможно,  то коммуникация "гражданин-власть"  неизбежно переходит в сферу "гражданского",  т.е.  изначально не направленного на доступ к политической власти участия. И здесь можно видеть, как обращения приобретают новую, ранее не замечаемую роль. Граждане, нуждаясь в защите своих интересов,  будут вновь и вновь прибегать к государству,  стремясь получить от него эту защиту. Уровень доверия к власти в данном случае не играет значительной роли: все исследования показывают, что россияне не доверяют государству, но поток обращений с годами только растет.  Институт обращений может быть важным коммуникационным каналом, проводником интересов гражданского общества в закрытой,  бюрократической системе государственного аппарата. Одновременно этот институт принадлежит и самой бюрократической системе, он интегрирован в нее и не может быть оттуда изъят. Дело в том, что, как указывал еще М.Вебер, "бюрократическое управление регулируется общими правилами,  которые в большей или меньшей степени являются исчерпывающими... Сведение управления бюрократической организацией к набору правил проистекает из самой его собственной природы.

Из этого вытекают два  важных следствия: во-первых, обращение  не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы,  связанной формальными рамками инструкций,  а во-вторых,  этот институт в целом не может быть ликвидирован, поскольку является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.  Факт поступления обращения всегда есть событие,  порождающее определенную реакцию бюрократического аппарата,  реакция эта автоматическая,  ее не может не быть,  что обусловлено самой природой бюрократии, связанной формальными рамками инструкций.

Следовательно,  вполне возможно,  добиваясь большей прозрачности работы с обращениями, использовать этот формальный институт, принадлежащий сфере "бюрократического", как канал для внедрения интересов и ценностей "гражданского".

4.  Нормативная и законодательная база регулирующая порядок с обращениями граждан

До сих пор порядок  определялся еще законом Советского Союза от 1968 года, в который впоследствии несколько раз вносились изменения. Между тем ежегодно в различные  органы власти россияне подают порядка 10-15 миллионов обращений (в адрес  президента в прошлом году поступило  без малого 340 тысяч). Такой поток  вопросов к власти вкупе с несовершенным  законодательством позволяет чиновникам до последнего тянуть с ответами, отписываться невнятными объяснениями или вообще игнорировать глас народа. А ведь право  россиян обращаться к власти и  получать ответы прописано в Конституции России.

Нельзя сказать, что новый  закон по сравнению с советским претерпел существенные изменения - основные положения, неплохо себя зарекомендовавшие, сохранились.

А основной упор сделан на порядок  подачи, рассмотрения и ответов на обращения, скорректированный в  соответствии с новым временем и  работой госорганов.

Для того чтобы дать гражданину ответ по существу, государственному органу и органу местного самоуправления отводится 30 дней с момента регистрации  обращения. При этом закон позволяет  чиновнику разобраться с обращением и в более короткие сроки. Но в  исключительных случаях, в том числе когда от других ведомств требуются дополнительные бумаги для рассмотрения запроса (на их представление отводится 15 дней), срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на 30 дней, о чем заявитель должен быть уведомлен отдельно.

Вместе с тем не стоит  злоупотреблять правом - документ устанавливает  и список случаев, когда запрос может  просто остаться без ответа. В частности, это относится к анонимным (без имени и фамилии и почтового адреса заявителя) обращениям; содержащим нецензурные оскорбительные выражения, угрозы жизни чиновника и членов его семьи; если текст не поддается прочтению; если в обращении содержится вопрос, на который уже не раз давалось разъяснение; если ответ не может быть дан без разглашения государственной тайны. В любом случае заявителю сообщается о невозможности ответа.

Если в ходе рассмотрения и ответа на обращение государственный  орган или должностное лицо совершили  незаконное действие, к которым относится  и бездействие, гражданин вправе через суд потребовать возмещение убытков, понесенных в связи с  отправкой обращения, и компенсацию  морального вреда. Законом предусматривается  и обратная ответственность, если гражданин  в запросе указал заведомо ложные сведения.

Личный прием как форма  обращения граждан в госорганы  также регламентируется новым законом, и в большинстве требования похожи на те, что предъявляются к письменным запросам. Все устные обращения заносятся  в карточку приема, и если гражданин  согласен получить устные разъяснения, то они ему предоставляются незамедлительно. В противном случае придется ждать  письменного ответа в сроки, оговоренные  для письменных обращений. Главное - отправляясь на личную встречу  с чиновником, не забудьте взять  с собой документ, удостоверяющий личность.

22 января 2012г.  вступил  в силу Закон "Об обращениях  граждан и юридических лиц".

Закон регулирует вопросы, касающиеся обращений в государственные  органы, иные организации и к индивидуальным предпринимателям. В частности, право  на обращение в госструктуры имеют  граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, и юридические  лица путем подачи письменных, устных или электронных обращений. Что  касается индивидуальных предпринимателей, то к ним имеют право обращаться только граждане через книгу замечаний  и предложений.

Основным нововведением  закона является появление нового вида - электронных обращений, а также  регламентация порядка и сроков их рассмотрения. Обязанность по рассмотрению электронных обращений возлагается  на государственные органы и иные госорганизации. Обращения, поступившие в негосударственные учреждения, рассматриваются по решению руководителя этого учреждения.

Электронное обращение должно содержать те же реквизиты, что и  письменное, за исключением требования о наличии личной подписи. Вместо личной подписи в нем в обязательном порядке должен быть указан адрес  электронной почты заявителя.

Направляться в государственные  органы и иные госорганизации электронные обращения могут на адрес электронной почты или размещаться в специальной рубрике на официальных сайтах организаций в интернете. Таким образом, со вступлением закона в силу на сайтах всех государственных органов и государственных организаций должны появиться соответствующие формы обратной связи для подачи обращений. При этом госорганизация обязана ответить только на те электронные обращения, которые направлены на электронную почту или специальную страничку на сайте. На обращения, размещенные на различных форумах и т.д., действие закона распространяться не будет.