Роль нотариата в противодействии коррупции и теневой экономике

Преимущественно рыночный механизм функционирования этого типа нотариата делает практически  невозможной его коррумпирование. Нотариус имеет личную заинтересованность, несет ответственность своим имуществом и вынужден конкурировать со своими коллегами. Приставка «квази» здесь применена для того, чтобы отразить специфику этого института, который не только предоставляет услуги, но и выполняет ряд публично-правовых функций. Рыночный нотариат, кроме этого, предполагает достаточно осторожное вмешательство государства в вопросы ценообразования нотариальных услуг.

Что такое квазирынок?

Квазирынки возникают  тогда, когда предоставление услуги или производство товара коммерческой фирмой или государственной организацией приводит к аллокативной неэффективности.

Условия возникновения:

высокая степень неприятия  риска со стороны потребителей услуги

широкие возможности  для оппортунизма со стороны поставщика услуги.

Характеристики квазирынка:

регулирование цены (установление жестких стандартов её расчета);

ограниченный характер конкуренции: ценовые факторы значат менее, чем репутационные,

разрешение конкуренции  приводит к нарушению принципа доступности  услуг для всех.

Результаты институционализации квазирынков:

высокий уровень аллокативной эффективности;

преодоление проблемы X-неэффективности.

Основная коррупциогенная опасность  квазирыночного нотариата исходит  от чрезмерного государственного вмешательства, которое предусмотрено этим типом нотариата. Рынок нотариальных услуг, как уже было указано выше, имеет принципиальные отличия от рынка частного блага:

• государственное регулирование цены нотариальных услуг;
• обязывание нотариуса к осуществлению ряда действий (содержанию нотариального архива, например);
• осуществление ряда нотариальных действий на льготных основаниях. При этом льготы не носят рыночного характера, не представляют собой механизма привлечения клиентов, в отличие от скидок и льгот в частном секторе. Эти льготы являются социально значимыми;
• недопустимость неограниченной конкуренция между нотариусами.

Цены на квазирынках в той или иной мере регулируются государством. Рынок частных нотариальных услуг не является исключением. Дело в том, что цена на квазирынках не выполняет своих главных функций: выявлять различные предпочтения граждан в отношении того или иного товара и свидетельствовать о качестве услуги. Больному человеку врач просто необходим. Следовательно, он будет готов платить любые деньги за выздоровление. Ряд сделок требует обязательной нотариальной формы. Следовательно, потребительское предпочтение определяется в данном случае не самим потребителем услуги, а задается экзогенно.

В том случае, если отдать установление цены на нотариальном рынке на откуп  «невидимой руке», равновесие спроса и предложения может установиться на уровне, недоступном большинству граждан. Нотариус же осуществляет публично-правовые функции, то есть функции, доступ к которым должен быть открыт вне зависимости от материального достатка.

Кроме того, в области нотариата, как и в области здравоохранения, потребители услуг готовы платить большую плату для снижения риска плохого качества. Они чрезвычайно опасаются риска. Они ищут услуги лучшего качества. В этом смысле опора на рыночные механизмы ценообразования с большой вероятностью может явиться Парето-неоптимальными (улучшающими положение нотариусов и ухудшающими положение пользователей услуг).

Таким образом, государственное регулирование  цен на услуги нотариуса, с одной  стороны, Парето-оптимальна, а с другой – является средством борьбы с рентоориентированным поведением нотариуса. В то же время, государственное регулирование цены нотариальных услуг является и наиболее опасным коррупциогенным фактором рыночного нотариата. Ведь нотариус выполняет государственные функции на рыночных принципах: он ведет дела на свой страх и риск. В отличие от государственных служащих, ему не понаслышке знакомы понятия «прибыль» и «убыток». Он должен платить налоги, содержать свой офис, закупать компьютерную и иную оргтехнику, нанимать помощников и консультантов. Наконец, за неправильное (незаконное) совершение нотариальных сделок ему грозит ответственность. И отвечать он будет собственным имуществом.

Государство, регулируя тарифы, рискует  установить их на таком уровне, когда нотариус столкнется с необходимостью работать себе в убыток. В этом случае коррупция станет стратегией выживания внебюджетного нотариата. Кроме того, институт нотариата столкнется с проблемами, возникающими в любом неконкурентоспособном сегменте трудового рынка:

• негативный естественный отбор нотариусов, когда в нотариат будут идти низкоквалифицированные и склонные к коррупционным практикам юристы;
• миграция лучших кадров в смежные сегменты рынка труда (адвокатура, юридические консультация, аудиторские фирмы и т.п.).

Именно поэтому необходимо продуманно подходить к вопросу установления нотариального тарифа. Существует несколько  моделей такого установления.

Метод пропорциональной шкалы нотариального тарифа (прогрессивной  или регрессивной). Установление пропорциональной шкалы нотариального тарифа следует считать существенной антикоррупционной мерой. Ведь природа коррупции вытекает из существенного дисбаланса между уровнем ответственности и компенсацией за него. Чем больше различие между ответственностью и компенсацией, тем больше вероятность коррупционной сделки.

И в  этом смысле наиболее эффективной антикоррупционной  мерой следует признать установление регрессивной шкалы нотариального  тарифа по сделкам имущественного характера, подлежащих оценке. Он позволит снизить финансовое бремя участников гражданского оборота и одновременно сохранить размер нотариального тарифа, адекватный ответственности удостоверяющего лица и содержанию оказываемых им услуг и выполняемых публично-правовых функций.

Метод твердой  ставки нотариального тарифа. Твердая ставка нотариального тарифа возможна в отношении стандартных действий, которые не отличаются друг от друга мерой ответственности, которую они налагают на нотариуса (заверение копий документов, заверение подписи и т.д.). Установление твердых тарифов на сделки, которые могут отличатся друг от друга в денежном измерении в сотни и тысячи раз, следует признать коррупциогенной практикой. Такой порядок установления тарифа может привести к двум негативным последствиям:

• отказу от нотариального заверения крупных сделок;
• обращению к коррупции как средству выживания в том случае, если нотариус привлекается к имущественной ответственности по крупной сделке.

Метод договорного  тарифа. В ряде стран государство не устанавливает цены нотариальных услуг, вводя договорные начала определения тарифа. Договорной тариф позволяет ввести некоторые элементы конкуренции на квазирынке нотариальных услуг. Сторонники этой идеи считают, что как на любом рынке, потребители будут обращаться к тому нотариусу, который может оказывать услугу дешевле.

Однако следует заметить, что  в условиях, когда существует обязательная нотариальная форма, договорной порядок  установления тарифа будет приводить  к отказам осуществлять нотариальные сделки на основании недостижения соглашения по сумме тарифа (отметим, кстати, что свободное установление цены не характерно ни для одного из известных типов квазирынков). Кроме того, как уже отмечалось выше, низкие нотариальные тарифы не свидетельствуют о применении нотариусом, их установившим, технологических новаций или иных способов сокращения издержек. Единственное, о чем может свидетельствовать пониженный в сравнении с другими тариф, – о низкой квалификации нотариуса.

В Российской Федерации действует  правило (ст. 22 Основ), согласно которому за выполнение действий, требующих обязательной нотариальной формы, нотариус, занимающийся частной практикой, взимает плату по тарифам, соответствующим размерам государственной пошлины, предусмотренной за совершение аналогичного действия в государственной нотариальной конторе. В других случаях тариф определяется соглашением между физическими и (или) юридическими лицами, обратившимися к нотариусу, и нотариусом. Полученные денежные средства остаются в распоряжении нотариуса.

Федеральный закон «О государственной пошлине» устанавливает тарифы для ограниченного ряда сделок, которые подлежат обязательному нотариальному оформлению. Таким образом, федеральное законодательство восприняло договорной метод установления тарифа. Государственный нотариус за совершение нотариальных действий взимает государственную пошлину по ставкам, установленным законодательством РФ. Полученные денежные средства направляются в государственный бюджет.

Следует отметить, что метод договорного  тарифа в отношении большинства  сделок применяется благодаря функционированию государственных нотариальных контор, которые взимают государственную пошлину. Существование этих контор приводит к тому, что частные нотариусы не могут поднять цены слишком высоко. В случае перехода на единую организационную основу нотариата необходимо перейти к практике установления тарифов на все сделки, а не только на те, которые требуют обязательной нотариальной формы

Таким образом, в законодательстве о нотариате целесообразно установить тарифы на все виды нотариальных действий, пользуясь, насколько это возможно, пропорциональной ставкой нотариального тарифа.

Регулирование численности нотариусов

Как и на любом другом квазирынке (образование, здравоохранение и  т.д.) в нотариате фактор численности поставщиков услуги является весьма значимым антикоррупционным фактором. Ведь небольшая численность может приводить к очередям и, следовательно, взяткам как средству минимизации временных потерь. С другой стороны, слишком большое количество нотариусов будет приводить к криминализации нотариата, который не сможет выжить без коррупционных инъекций. Согласно ст. 12 Основ должность нотариуса учреждается и ликвидируется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. То есть, количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной палатой.

Вообще, возможно несколько вариантов  определения численности нотариальных контор (нотариусов).

Принцип государственного установления местоположения численности  нотариусов. Согласно этому принципу, в законе должны быть прописаны критерии нарезки нотариальных округов и определения численности нотариусов. При этом необходимо избежать ряда заблуждений. Одно из них состоит в том, что при определении численности нотариусов нужно исходить из необходимости обеспечения их финансовой самостоятельности. С осмысленностью такого критерия трудно спорить. Однако его совершенно невозможно применить на практике: нужно разрабатывать четкие критерии того, как определить финансовую самостоятельность нотариуса. В реальности ссылка на этот критерий может послужить легальным инструментом сокращения численности нотариусов с целью извлечения взяток для преодоления возникших очередей⁶.

Кроме того, численность населения  следует считать недостаточным  критерием. Ведь нотариат служит не только интересам граждан: юридические лица также активно обращаются за помощью в контору нотариуса. При этом, как правило, хозяйственный оборот концентрируется в городах. Следовательно, в отношении городов должен быть введен «поправочный» критерий, который позволил бы учесть концентрацию сделок именно там.

Еще одним «категорическим императивом» установления численности нотариусов является исключение из этого процесса организаций нотариального сообщества. Причина – конфликт интересов, который  непременно будет сопровождать установление численности с участием нотариальных палат. Последние  являются сосредоточием двух разнонаправленных интересов: увеличении доходов нотариусов и поддержании солидного имиджа нотариата в обществе. Чаша весов вполне может склониться в сторону преследования эгоистических интересов.

Принцип свободы местоположения нотариусов. Согласно этому принципу, право нотариуса учреждать свою контору в любом населенном пункте ничем не ограничено. Однако реализация этого принципа будет приводить к неограниченной конкуренции на квазирынке нотариальных услуг. Кроме того, принцип свободы местоположения нотариальных контор обострит проблему, известную в экономике общественного сектора, как «неполнота рынков»: нотариусы не будут обосновываться там, где объем рынка нотариальных услуг невелик. Ведь в этом случае нотариусы будут получать меньшее вознаграждение в сравнении с крупными поселениями и городами. Результат этого очевиден: ряд граждан будет вынужден преодолевать огромные расстояния для того, чтобы получить нотариально удостоверенный документ.

Таким образом, наиболее оптимальной  следует признать реализацию принципа государственной нарезки нотариальных округов и установления численности  нотариусов в них. В то же время  необходимо исключить нотариальные палаты из комиссий, которые будут определять нарезку округов и ввести туда представителей антимонопольного органа, а также представителей общественности.

Регулирование конфликта интересов  в нотариальной деятельности

Согласно ст. 6. Основ нотариус не вправе: заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской; оказывать посреднические услуги при заключении договоров. Целесообразно уточнить в законе, что имеется в виду под понятием «никакая иная деятельность». Чересчур широкий запрет теряет смысл в приложении к конкретным ситуациям.

Кроме того, согласно ст. 14 Основ нотариус обязан принести присягу: «торжественно  присягаю, что обязанности нотариуса  буду исполнять в соответствии с  законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку». Присяга издавна считалась одним из механизмов противодействия коррупции. По словам исследователя средневековой бюрократии К.А.Левинсона, считалось, что «произнеся клятвы в ритуальной обстановке, чиновник лучше запомнит свои обязанности, нежели по контракту, который хранился в ратуше». Клятва винных писарей содержит такие слова: «Вы поклянитесь, что …не будете неподобающим образом отдавать предпочтение перед остальными; ни от возчиков, ни от кого-либо еще ради службы вашей не будете брать ни мзды, ни подарков, ни угощений, ни чего либо другого ни сами, ни через кого-то»⁷.