Административная ответственность за нарушения законодательства об обороте алкогольной продукции

Согласно Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной  продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, основным направлением государственной политики является действия направленные на снижение масштабов злоупотребления алкоголем и на профилактику алкоголизма среди населения Российской Федерации, так и на повышение эффективности регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Федеральный закон №102-ФЗ, внес массу изменений в современное  законодательство, но все таки не является идеальным и требует доработок. Данный закон, не предусматривает внесение изменений в часть 1 статьи 1 «Сфера действия настоящего закона», которой установлено: «Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области».

Однако следует отметить, что указанная формулировка не только не отражает концепции законопроекта, но и очевидно устарела. Современные исследования показывают, что экономические интересы Российской Федерации испытывают разнонаправленное воздействие алкогольного рынка. С одной стороны, алкогольная индустрия, как и любая другая, обеспечивает в определенной мере занятость, инвестиции, доходы в смежных отраслях (производство алкогольной тары, торговля, реклама). С другой стороны экономический ущерб от злоупотребления алкоголем вследствие повышенной смертности, травматизма, преступности, заболеваемости населения, снижения работоспособности, пожаров, ДТП, затрат на лечение больных алкоголизмом, выплаты пособий инвалидам и семьям погибших многократно превосходит экономическую выгоду от действий алкогольной промышленности.

По мнению Всемирной  организации здравоохранения (ВОЗ) следует отдавать надлежащее предпочтение общественному здравоохранению перед конкурирующими интересами и способствовать использованию подходов в поддержку такой направленности, об этом говорится в Глобальной стратегии сокращения вредного употребления алкоголя принятой на 63-й сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения 21 мая 2010 г.

В законодательстве Норвегии цель аналогичного закона (№ 27 от 2 июня 1989 г. «О торговле алкогольными напитками») сформулирована следующим образом – «максимальное возможное уменьшение вреда для общества и отдельного человека, к которому может привести употребление алкогольных напитков. С этой целью закон призван ограничить потребление алкогольных напитков». А, скажем, в аналогичном законе Финляндии (№ 1143/1994 от 8 декабря 1994 г.⁵⁹) его цель сформулирована как «предотвращение отрицательного воздействия, которое употребление алкогольных веществ оказывает на социум, общество и здоровье человека, путем осуществления контроля за потреблением алкоголя».

Принятие такого системного документа, как Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года требует изменения цели профильного закона и включения туда в качестве главной цели охрану жизни, здоровья, социального благополучия граждан. Только таким образом можно устранить дисбаланс российского законодательства, в котором в данный момент отсутствует закон, явственно направленный на защиту жизни и здоровья граждан от злоупотребления алкоголем – ключевого фактора российской сверхсмертности.

Ограничения продажи алкоголя по времени – одна из наиболее эффективных мер, которая, как показала и российская, и зарубежная практика, сразу же приводит к снижению уровня смертности, преступности и травматизма. Введение общенационального запрета ночной торговли алкоголем – одно из наиболее ценных положений данного законопроекта. Ранее российское законодательство давало возможность устанавливать субъектам дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции. Этим воспользовались 65 субъектов Российской Федерации, что говорит об успешности данной меры.

Федеральный закон №102-ФЗ п. 5 ст. 16 устанавливает общефедеральный  запрет продажи алкогольной продукции, в том числе пива и напитков, изготавливаемых на его основе, с содержанием этилового спирта более 5 процентов объема готовой продукции, организациями или индивидуальными предпринимателями после 23 часов и до 8 часов по местному времени за исключением продажи, осуществляемой в организациях или пунктах общественного питания.

Положительным является также  расширение ассортимента алкогольной  продукции, к которой может применяться данная мера, с более 15 до более 5 процентов этилового спирта в готовой продукции.

В то же время временной  диапазон с 23 часов и до 8 часов  по местному времени является явно недостаточным для эффективного предотвращения запоев лиц, злоупотребляющих алкоголем. Торговля алкогольной продукцией до 10 часов утра, т.е. времени, когда граждане выходят в массовом порядке на работу, провоцирует у тех, кто испытывает симптомы похмелья, желание «похмелиться», что может стимулировать запой.

В большинстве скандинавских  стран, которые в прошлом, как  и современная Россия, испытывали груз алкогольных проблем, алкогольные  напитки не продаются с 6–7 часов вечера до 10–11 утра, а также по воскресеньям и, кроме того, по субботам во второй половине дня.

Данный закон также дает субъектам Российской Федерации право устанавливать дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции, в том числе запрет на розничную продажу алкогольной продукции в порядке, установленным Правительством Российской Федерации. Однако это, впрочем, не упомянуто в законе в качестве полномочий субъектов Российской Федерации в Статье 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

Следует отметить, что право  полного запрета продажи алкогольной  продукции нужно скорее органам местного самоуправления, чем субъектам федерации. Есть многочисленные прецеденты муниципальных образований, особенно сельских, которые хотели бы объявить себя «трезвенническими» и запретить торговлю полностью алкогольными напитками на территории муниципалитета.

Кроме того, положение закона о том, что полный запрет продажи алкогольной продукции может быть установлен субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, мешает оценить его последствия, так как неизвестно, какие именно нормы будут содержаться в подзаконном правительственном акте.

В целом, Федеральный закон №102-ФЗ вносит положительные изменения в действующее законодательство, о введение федерального запрета на торговлю алкогольной продукцией за исключением пива крепостью менее 5 процентов.

 Однако на пути совершенствования законодательства необходимо расширить временной диапазон запрета до 10 утра, конкретизировать в специальной статье полномочия субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных временных запретов по торговле алкоголем. Также необходим учет потребности некоторых муниципальных образований в установлении дополнительных ограничений времени торговли алкоголем по сравнению с федеральными и региональными, вплоть до полного запрета.

К эффективным мерам алкогольной  политики государства относятся  меры, направленные на сокращение количества точек, торгующих алкоголем. Исследования показывают, то существует зависимость между количеством торговых точек и алкогольной заболеваемостью, смертностью, преступностью.

Для России актуальна проблема как беспрецедентно плотной сети точек, торгующих слабоалкогольными  напитками, включая пиво, (вследствие легальности торговли этой продукцией в киосках и ларьках), так и большое количество магазинов, торгующих крепкими алкогольными напитками.

К сожалению, в законодательстве не указано решения проблемы избыточного количества точек, торгующих алкоголем в Российской Федерации, а по некоторым показателям он способен усугубить ситуацию.

Федеральный закон №102-ФЗ распространяет запрет розничной торговли алкоголем в ларьках на пиво и  напитки, изготавливаемые на его  основе, с содержанием этилового спирта более 5 процентов объема готовой продукции (пункт 3 статьи 16). То есть, алкогольные напитки крепостью менее 5 процентов объема этилового спирта будет по-прежнему свободно продаваться в ларьках и киосках, а это основной ассортимент алкогольной продукции, продаваемый через эти торговые объекты в настоящий момент. Закон предлагается распространение лицензирования на розничную торговлю всеми видами алкогольных напитков за исключением розничной торговли пивом (пункт 1 статьи 16). Неясно, почему пункт 3 статьи 16 разрешает розничную продажу в киосках алкогольных напитков менее 5 процентов объема этилового спирта, в то время как лицензия на розничную торговлю алкогольными напитками владельцам таких киосков будет требоваться для всех видов алкогольных напитков такой крепости за исключением пива.

Все это дает основания  предположить, что проблема повсеместной продажи в киосках слабоалкогольных напитков, и особенно пива, детям, не будет эффективно решена. Надзорные органы по-прежнему будут не в состоянии проконтролировать огромное количество магазинов, киосков и ларьков, торгующих алкоголем, особенно в контексте федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», строжайшим образом ограничивающего проверки малого бизнеса.

Анализ лучшей мировой, прежде всего скандинавской, практики показывает, что целесообразным является распространение исключений по требованиям к розничной торговле не для всех категорий пива, а только для не крепче определенного уровня. Так, в Швеции продажа пива крепостью более 3,5% разрешена только в магазинах Systembolaget, государственной монополии на розничную торговлю алкоголем. Пиво крепостью от 2,25% до 3,5% может также продаваться в продуктовых магазинах, а пиво крепостью менее 2,25% может продаваться где угодно. Таким образом, было бы оправданно, опираясь на скандинавский опыт, ввести в данном законопроекте положения, разрешающие розничную продажу в нестационарных объектах только пива крепостью менее 3,5%.

Закон предполагает отмену права субъектов Российской Федерации  «устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (уставного фонда) в размере не более чем 1 миллион рублей» (пункт 3.2 статьи 16 действующей версии закона).

Эта мера, введенная поправками в 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в 2006 г., была использована многими регионами для сокращения количества точек, осуществляющих розничную торговлю алкогольными напитками крепостью 15 градусов и более. Она была оценена положительно и очевидно имела благотворный эффект на уровень алкогольной смертности, заболеваемости и алкогольных проблем в указанных регионах, особенно в городах. Отмена такой меры будет способствовать резкому увеличению количества торговых точек, торгующих крепким алкоголем, и как следствие, росту потребления крепкого алкоголя, а значит, связанных с ним заболеваемости и смертности.

Таким образом, запрет розничной продажи в киосках алкогольной продукции с содержанием этилового спирта крепостью более 5 процентов не является достаточным и требует расширения. Положение о расширении ассортимента алкогольной продукции, на которую распространяются требования по размеру помещений торгового зала, с учетом необходимости полного запрета продажи алкогольных напитков в киосках и ларьках. Требует изменений положение закона, разрешающее торговлю алкогольными напитками крепостью менее 5 процентов содержания этилового спирта без лицензии.

Так же, необходимо развитие идеи о предоставлении данных о вреда  алкогольной продукции, требование о нанесении на тару алкогольной продукции информации о «вреде употребления алкогольной продукции для здоровья в виде предупредительной надписи "Алкоголь вредит Вашему здоровью", которая наносится прописными буквами черного цвета на белом фоне, жирным, четким, легко читаемым шрифтом максимально крупного размера с междустрочным интервалом, не превышающим высоту шрифта, и занимает не менее 20 процентов площади потребительской тары или этикетки». Такое предупреждение может способствовать привлечению внимания потребителя к рискам потребления алкоголя.

Сложившаяся в России ситуация, когда значительную долю в потреблении  алкоголя гражданами занимает нелегальный  алкоголь, а порой и легальный  алкоголь, не предназначенный к употреблению, свидетельствует о несовершенстве российского законодательства, допускающего широкое безнаказанное распространение мошенничества по уходу от акцизов на алкоголь. Это требует значительной работы над совершенствованием законодательной базы.

Необходимость этого подчеркивается в Поручениях Президента Российской Федерации от 10 сентября 2009 г.⁶⁰ Пр-2426, в докладе Общественной палаты «Злоупотребление алкоголем в Российской Федерации: социально-экономические последствия и меры противодействия»⁶¹, а также в Резолюции XIII Всемирного русского народного собора «О неотложных мерах по защите от алкогольной угрозы»⁶².

Положительное влияние  на эффективность сокращения потребления  населением нелегального и не облагаемого акцизом алкоголя и, как следствие, на снижение масштабов алкогольной смертности может иметь ряд мер, предлагаемый в данном законопроекте:

- установление единого порядка лицензирования и декларирования розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, о введении аннулирования лицензии во внесудебном порядке за нарушение правил и условий розничной продажи алкогольной продукции;

- создание законодательной базы для формирования единого государственного реестра производственных мощностей основного технологического оборудования по производству этилового спирта;

- введение лицензирования перевозок этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции и совершенствование их регулирования;

- распространение мер контроля на нефасованную спиртосодержащую продукцию с содержанием этилового спирта от 25 до 60 процентов объема готовой продукции.

Необходимо отметить дополнительную детализацию перечня оснований  для приостановления и аннулирования  лицензий. Однако эта детализация  все еще не представляется исчерпывающей, так как среди этих оснований отсутствует такие ключевые для общественной безопасности и охраны здоровья правонарушения. Вполне обоснованно предполагать «снятие остатков готовой продукции, сырья и полуфабрикатов, используемых для ее производства, а также пломбирование оборудования и коммуникаций в целях исключения производства и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» после аннулирования лицензии. Вместе с тем проведение данных процедур представляется целесообразным и после приостановления использования основного технологического оборудования в случае невозможности соблюдения норм минимального использования мощностей по производству этилового спирта и алкогольной продукции, произведенной с использованием этилового спирта (статья 8, пункт 10), для предотвращения использования данного оборудования с целью нелегального безакцизного производства алкогольных напитков.