Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

б) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів або посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень. Посадовим особам забороняється не тільки працювати в інших державних органах на умовах сумісництва, але й втручатися у діяльність Інших державних органів або посадових осіб. Таке втручання є неправомірним, якщо воно ставить на меті перешкодити державним органам і посадовим особам цих органів виконувати свої повноваження. Даний пункт забороняє не будь-яке втручання, а тільки неправомірне втручання, оскільки може мати місце і правомірне втручання (наприклад, коли керівник вищого органу дає відповідне доручення керівникові нижчого органу щодо виконання ним своїх повноважень). Неправомірне втручання може проявлятися у таких діяннях, як: шантаж, погроза, підкуп, умовляння тощо. Іншими державними органами в даному випадку є ті державні органи, в яких дана посадова особа не працює. Посадова особа не вправі втручатися у діяльність не тільки інших державних органів, але й у діяльність посадових осіб. При цьому, мова йде як про посадових осіб іншого державного органу, так і про посадових осіб державного органу, в якому працює винний.

В ряді випадків, за втручання у діяльність інших державних органів або посадових осіб, чинним законодавством передбачається не тільки адміністративна відповідальність (як це має місце в даному випадку), але й кримінальна відповідальність. Зокрема, за втручання у діяльність працівника правоохоронного органу (ст. 343 КК України), судових органів (ст. 376 КК України[1][1]) передбачається кримінальна відповідальність;

в) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює. Суб'єктом даного проступку може бути не будь-яка посадова особа, а тільки та, яка, відповідно до своїх повноважень, здійснює контрольні функції. Чинне законодавство не передбачає переліку посадових осіб, уповноважених на здійснення таких функцій.

г) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки І прийняття нормативно-правових актів або рішень. Даний пункт передбачає протиправність надання не любих переваг, а тільки незаконних переваг фізичним або юридичним особам. Переваги — це матеріальні або інші вигоди, привілеї, виключення з правил, пільги. Незаконними є ті переваги, які не передбачені чинним законодавством.

Під правовим актом в юридичній науці прийнято розуміти юридичний документ, прийнятий компетентним держаним органом, в якому передбачаються обов'язкові правила поведінки, які забезпечуються державою.

РОЗДІЛ 3. ПІДСТАВИ І ВИДИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

3.1. Підстави відповідальності посадових осіб

місцевого самоврядування

В Україні місцеве самоврядування визнається і гарантується народом - тобто всіма громадянами гарантується право мешканців кожної окремої території самим здійснювати її управління. Через те кожна територіальна громада управляє своєю територією на свій розсуд, і служба в органах місцевого самоврядування суттєво відрізняється від універсальної державної служби, що зафіксовано, насамперед, у тексті присяги, згідно з якою службовець органів місцевого  самоврядування  зобов'язується,  по-перше,  керуватися  інтересами територіальної громади (яка безпосередньо формує орган управління), а по-друге, - інтересами держави (яка гарантує таке право територіальної громади і не втручається в її діяльність у межах, передбачених законом)[1][1].

Необхідно зазначити, що поняття «службовці органів місцевого самоврядування» у спеціальній літературі вивчено недостатньо. До переходу організації місцевої влади на засади самоврядування в цьому не виникало практичної потреби, оскільки робота у радах, їх виконавчих комітетах вважалась державною службою, а працівники апарату представницьких органів, їх відділів і управлінь - державними службовцями. На думку В. Волкова, А. Бобкової, Н. Захарченко, за таких умов апарат органів місцевого самоврядування потрапляв у залежність від виконавчої влади, а не від територіальної громади[2] [2 ].

Нині правовий статус працівників таких органів регулюється Законом від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування» [1 ]. Щоб визначитися щодо правового статусу службовців органів місцевого самоврядування, треба звернутися до: ст. 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», згідно з якою: Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України[3] [ 1], законами України «Про місцеве самоврядування в Україні»[4] [2 ], «Про статус депутатів місцевих рад»[5] [3 ], «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»[6] [4] та деякими іншими законами України.

Необхідно зазанчити, що проведене у 2001 р. після прийняття Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» розмежування статусів державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, є безсумнівним плюсом в українській системі публічного управління. Аналіз цього Закону дозволяє зробити висновок, що на відміну від державної служби, усі службовці місцевого самоврядування є посадовими особами. Тобто, згідно зі ст. 2 Закону, усі кваліфіковані працівники, що працюють в органах місцевого самоврядування, є посадовими особами, решта - технічний і обслуговуючий персонал. Крім того, у ст. 1 Закону безпосередньо визначено само поняття служби. Щодо інших зазначених законів - вони регламентують статус обраних посадовців - голів територіальних громад, голів та заступників органів спільної компетенції - районних та обласних рад, секретаря місцевої ради.

На відміну від органів виконавчої влади, посади у органах місцевого самоврядування поділяються на три групи: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на котрі особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»).

Муніципальні службові відносини виникають: по-перше, на основі волевиявлення громади (обрання на посаду); по-друге, на основі рішення представницького органу територіальної громади; по-третє, на підставі одноосібного рішення головної посадової особи громади - сільського, селищного, міського голови.

Серед загальнотеоретичних питань, які становлять зміст проблеми місцевого самоврядування, питання юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, на думку фахівців, є найменш вивченою українською правознавчою наукою. Це пояснюється тим, що до початку 90-х pp. ХХ ст. ограни, які здійснювали або мали здійснювати місцеве самоврядування, входили в систему органів державної влади. Про відповідальність держави перед громадянами чи суспільством тоді взагалі не йшлося[7] [1]. Тому сьогодні часто постає потреба наукового дослідження саме цього аспекта загальної проблеми - проблеми юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування та його посадових осіб. Важливість такого дослідження обумовлюється тим, що конституційне визнання і гарантування місцевого самоврядування сприйнято у суспільстві однією із запорук побудови демократичної, правової держави. Одним з характерних принципів останньої є «взаємоповага і взаємовідповідальність особи і держави»[8] [2].

У теорії місцевого самоврядування особливе місце посідає інститут відповідальності суб'єктів муніципальних правовідносин, який постає важ-ливим засобом гарантування прав та свобод людини та її асоціацій (територіальних громад). їхнього захисту від можливих порушень Адже сама філософія та практика місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної муніципальної влади. Продумане та ефективне здійснення цієї влади передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожної о учасника муніципального процесу, який може здійснюва-тися лише в умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оп-тимальних варіантів рішень і використання засобів з їхньої реалізації. У свою чергу така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності усіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій[9] [1].

Передусім здійснення місцевого самоврядування в Україні передбачає відповідальність його органів та посадових осіб за належне виконання покладених на них завдань і наданих для цього повноважень, що закла-дено вже у самому визначенні місцевого самоврядування, даному у За-коні України «Про місцеве самоврядування в Україні». Адже у законо-давчому визначенні місцевого самоврядування однією і ключових є вказівка на «самостійне або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування» вирішення питань місцевого значення. Ана-логічна формула міститься й у Всесвітній декларації місцевого самовря-дування (1985)[10][2] та Європейській хартії місцевого самоврядування[11][3] - загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самовря-дування. Так, згідно ст. 3 Європейської хартії під місцевим самоврядуван-ням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самовряду-вання регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею. діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Значення відносин відповідальності виконав-чих органів та посадових осіб у місцевому само-врядуванні зумовлено тим, що вони є гарантією прав територіальної громади, які покликані окрес-лити діяльність органів місцевого самоврядуван-ня в їх інтересах, інтересах місцевих суспільств і суспільства в цілому[12][1].

У науковій юридичній літературі поняття юридичної відповідальності тлумачиться як встановлений законодавством і забезпечений державою юридичний обов'язок правопорушника зазнати позбавлення певних благ, належних йому цінностей (позбавлення: волі; права займати певні посади; майна шляхом його конфіскації; стягнення штрафів тощо). Отже, юридична відповідальність є не що інше як «форма впливу на порушників, реакція держави на допущені порушення правових норм, на посягання на соціальні інтереси суспільства, права особи»[13][ 2].

Що стосується форм правозастосування юридичної відповідальності, то, на мій погляд, вони можуть бути як судовими, так і позасудовими: адміністративними, дисциплінарними, шляхом досягнення консенсусу сторін тощо. Отже, йдеться не тільки про судовий розгляд справ. Однак пов'язувати сьогодні настання названої відповідальності тільки з державним примусом, вважаю, означає звужувати саме поняття юридичної відповідальності в сучасних умовах розвитку місцевого самоврядування. Адже норми, які її передбачають, містяться практично у кожному статуті територіальних громад. Він, як вважають деякі вчені, повинен містити «умови й види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування»[14][3 ].

Отже особливість юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування полягає у тому, що вони несуть її на державному рівні, передбаченому нормами законодавчих актів, і на локальному рівні, визначеному нормами статутів територіальних громад та підзаконними актами рад або їх виконавчих органів. Нерідко норми статутів названих громад конкретизують шляхи реалізації норм законодавчих актів. Так, законодавець у п. 2 ст. 75 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановив, що територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. На мій погляд, при цьому законодавець допустив певну законодавчу прогалину: не визначив жодних механізмів реалізації цієї норми, крім проведення місцевого референдуму.

Підставою настання юридичної відповідальності є вчинення правопорушення.

Відповідальність у місцевому самоврядуванні настає не лише за правопорушення. В муніципальній відповідальності, тобто по суті відповідальності за неналежне здійснення місцевої публічної влади, вимога обов'язкової наявності вини у здійсненні конкретного правопорушення надмірно звужувала б діапазон її застосування та знецінювала соціальне призначення цього виду відповідальності.

Особливість відповідальності в місцевому самоврядуванні полягає в тому, що наявність, на перший погляд, конкретних правових підстав (а саме: незадовільний стан місцевого господарства, падіння виробництва, невиконання місцевого бюджету тощо) не повинна означати обов'язку територіальної громади достроково відкликати депутата ради, припиняти повноваження ради чи відповідного сільського, селищного або міського голови.

Безумовно, в даному аспекті з теоретичної і нормативної точок зору найбільш відпрацьованою та практично діючою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм закону, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими суб'єктами. Не випадково цитовані вище визначення відповідальності в місцевому самоврядуванні мають юридичний характер. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками, діями, правопорушеннями з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, наприклад, згідно із ст. 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.) серед підстав відкликання виборцями депутата представницького органу місцевого самоврядування виділяються: порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України; невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів; використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях тощо.

В той же час не менш гострим є питання про моральну відповідальність, її підстави. Дуже часто посадові особи місцевого самоврядування, маючи можливості владного впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, самі ігнорують норми моралі, а іноді, прикриваючись імунітетом влади, уникають будь-якої відповідальності. Здійснення аморального вчинку депутатом або посадовою особою місцевого самоврядування може слугувати підставою звільнення з посади або позбавлення депутатського мандата. Від імені територіальної громади ці особи здійснюють важливі владні повноваження, їх поведінка контролюється громадськістю, їх авторитет та моральність сприймаються, як символ гідності і авторитету самої муніципальної влади. Цим пояснюється той факт, що в ряді країн біографія кандидата в депутати, навіть у місцевому самоврядуванні, привертає велику увагу виборців. Жорсткість політичної боротьби полягає в тому, що здійснення кандидатом аморального вчинку навіть у далекому минулому стає бар'єром на шляху до влади як в муніципальних, так і в державних структурах.