Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Отже, передбачені чинним Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» права територіальних громад районів у містах та їх повноважного представництва - районних у містах рад (у разі їх утворення) визнані Конституційним Судом України такими, що відповідають Конституції України. Тому всяку спробу обійти чи по-іншому тлумачити ці права, чим би це не мотивувалося, слід вважати такою, що не відповідає чинній Конституції України.

Ставлячи так питання, ми поділяємо позицію тих політиків, учених і практиків, які виступають за необхідність внесення змін до Основного Закону, спрямованих на більш продуману організацію місцевого самоврядування у містах з районним поділом, яка б виключала будь-які суперечності на практиці.

Зміни в системі центральних органів державної влади, які здійснюватимуться в рамках конституційної реформи, через перетворення України з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську повинні, як про це справедливо зазначається багатьма провідними політиками України, поєднуватися з відповідними трансформаціями, причому радикальними на місцевому й регіональному рівнях.

Ці зміни, як нам видається, мають торкнутися і системи місцевого самоврядування, зокрема тієї його моделі, яка передбачена Конституцією України.

Важливою конституційною проблемою є відновлення повноцінного місцевого самоврядування в районах і областях, тобто на регіональному його рівні. Цим шляхом, як відомо, йде Польща[1][1].

Конституція України не передбачає, але й не забороняє районним, обласним радам створювати свої власні виконавчі органи. Інша річ, чи будуть ці органи повноцінними. Адже така, наприклад, важлива функція місцевого самоврядування, як підготовка й виконання районних, обласних бюджетів, прямо віднесена самим Основним Законом України до компетенції районних, обласних державних адміністрацій (ст. 119). У цьому зв'язку заслуговує на увагу лише ідея про більш повне використання того потенціалу, який закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (ч. 4 ст. 141 Конституції України). Чинний Закон, як відомо, зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, Інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функцій їх секретаріату. Проте ніщо не заважає районній, обласній раді створити у системі свого виконавчого апарату орган типу управління справами чи фонд державного майна, тобто орган, який би взяв на себе оперативне управління тими об'єктами комунального майна, що є спільною власністю територіальних громад, якими, відповідно до Конституції України, мають управляти районні, обласні ради. Сьогодні ж більшість районних, обласних рад делегують цю свою конституційну функцію районним, обласним державним адміністраціям, хоча Законом (див.: ст. 44) таке їх право і не передбачено.

Нам видається, що виконавчий апарат районних, обласних рад має зайняти своє місце в системі місцевого самоврядування як її окремий елемент. А от введення ст. 5 Закону до цієї системи в такій якості сільського, селищного, міського голови спричинює сумнів. По-перше, це - посадова особа, а не орган місцевого самоврядування. Адже не може орган очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях, як про це зазначається в ч. 2 ст. 141 Конституції України. По-друге, сільський, селищний, міський голова в силу покладених на нього Конституцією України функцій має входити до системи місцевого самоврядування, передусім, разом з виконавчим органом відповідної ради як його (виконавчого органу) керівник.

РОЗДІЛ 11. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

2.1 Правове регулювання служби в органах місцевого самоврядування

Розвиток місцевого самоврядування нашої держави безпосередньо залежить від ресурсного забезпечення його складників. Багатогранність цього політико-правового інституту передбачає науково-теоретичне дослідження всіх елементів системи організації й діяльності влади територіальної громади. Одним з найголовніших напрямків теоретичного вивчення й аналізу практики, як вбачається, є інститут служби в органах місцевого самоврядування. Процес становлення й розвитку, який має місце в державно-правовій практиці сьогодення, супроводжується існуванням багатьох проблем юридичного й соціально-політичного характеру.

У вітчизняній правовій науці проблемами організації служби в органах місцевого самоврядування займалися Ю.Л. Битяк, В.І. Семлик, МЛ. Інший, Б.А. Бережняк.

Сучасний стан опрацювання проблеми не досить широко висвітлено в літературі. Спостерігається поєднання досліджень державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, узагальнення вихідних засад організації цих інститутів. Безумовно, як публічна влада знаходить свій прояв у державній владі й місцевому самоврядуванні, так і публічна служба будується на загальних принципах, які послідовно реалізуються у відповідних системах. Проте на сучасному етапі необхідно розглядати саме відмінності й особливості кожного виду служби, адже завдяки їм й існує відповідний поділ публічної служби.

Основним нормативно-правовим актом, регулюючим суспільні відносини, що виникають у процесі проходження громадянином служби в органах місцевого самоврядування, є Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування"[1][1]. Він регламентує принципи служби, її проходження, припинення, правовий статус службовців їх матеріально-побутове забезпечення й відповідальність. Інакше кажучи, законодавець за допомогою цього правового акта встановив загальнообов'язкові правила поведінки органів територіальної громади по реалізації ними організаційного методу роботи з кадрами. Загальнодержавні механізми підбору, розстановки, виховання, підвищення кваліфікації службовців місцевого самоврядування мають застосовуватися як єдиний стандарт на всій території країни. Ґрунтуючись на ньому, окремі громади вдосконалюють процедури, форми й методи роботи, вирішуючи завдання забезпечення владних структур високопрофесійними кадрами.

Правове регулювання служби в органах місцевого самоврядування засновано на кшталт регулювання державної служби. Історія інституціоналізації елементів системи влади територіальної громади свідчить про наступництво, успадкування багатьох положень нормативно-правового матеріалу. Так, порівнюючи закони "Про державну службу"[1][1] і "Про службу в органах місцевого самоврядування"[2][2], можна стверджувати про ідентичність методологічного підходу регламентування відповідних суспільних відносин. Більше того, до прийняття спеціального закону про організацію служби в місцевому самоврядуванні поширювалися корми Закону "Про державну службу".

Створення належного правового підґрунтя діяльності службовців в органах громади є передумовою ефективного й демократичного функціонування всієї системи муніципальної влади. Визначення на законодавчому рівні всіх складників правового статусу службовця органу самоврядування забезпечить цілеспрямовану кадрову політику держави і територіальних громад, гарантування захисту прав і свобод громадянина. Перш за все йдеться про юридичну відповідальність як найактуальніший елемент правового статусу місцевих посадовців сьогодення. Завдяки їй встановлюється механізм позитивної соціальної відповідальності, результатом якої є підвищення рівня загальної культури службовця, а також створення високоморального корпусу публічних діячів територіальної громади.

З'ясування сутності зазначених відносин передбачає опрацювання проблем виду, форм, механізмів, підстав відповідальності. Однак дослідження цього питання є неможливим без визначення змісту правовідносин, у форматі яких відбувається взаємодія громадянина і структурної одиниці територіальної громади.

Проблема визначення предмета взаємодії мала місце ще за радянські часи. Так, В.І. Семчик констатував існування зовнішніх і внутрішніх зв'язків службовців органу. Відповідно, їх Трудові відносини регулюються нормами трудового права, а зміст трудових функцій установлюється нормами адміністративного, а в окремій частині конституційного та інших галузей права. Здійснення управлінських функцій, функцій по забезпеченню діяльності місцевих рад, таким чином, є предметом праці службовців[1][1].

Ю.П. Битяк визначає, що в діяльності державних службовців (службовців органів місцевого самоврядування) чимало спільного з працею працівників: єдині цілі, гарантії реалізації права на працю, принципи її оплати тощо. Однак зміст трудових функцій робітників, які безпосередньо створюють матеріальні цінності, істотно відрізняються від трудової діяльності службовців, які беруть участь у плануванні, нормуванні й організації праці, в контролі за якістю продукції, виховній роботі, матеріально-фінансовому забезпеченні.[2][2]

М.І. Іншин указує на необхідність існування комплексної галузі права. Саме її комплексний характер передбачає функціонування в межах останнього різних за природою правовідносин, основними з яких є державно-службове і трудове право. Взаємодія цих правовідносин у межах комплексної правової галузі і призводить до того, що класичний варіант трудових правовідносин, зазнаючи внутрішньогалузевого впливу державно-службових відносин, набуваючи ознак службового характеру, перероджується на службово-трудові правовідносини працівників, зайнятих на посадах в органах державної влади.[1][1] Що стосується питання сутності відносин, що мають місце при проходженні служби, тут погляди науковців різняться, групуючись на адміністративно-правові, суто трудові в службово-трудові.

Діяльність органів місцевого самоврядування безпосередньо спрямована на регулювання суспільних відносин. У зв'язку з цим І діяльність їх службовців більшою мірою, ніж праця всіх інших категорій працівників, підлягає правовій регламентації. Але встановлення в конституційному законодавстві правил поведінки не позбавляє їх трудових відносин. Деякі питання організації служби в органах самоврядування знаходяться у сфері регулювання трудових правовідносин. Значить, стверджувати про існування в ній лише конституційно-правових відносин й у свою чергу брак трудових, як вбачається, є помилковим. Наприклад, в одному з проектів Закону України "Про державну службу" передбачається, що на відносини, що стосуються проходжень державної служби, не поширюються норми трудового права. При цьому розробники законопроекту постійно звертаються до норм законодавства про працю або встановлюють бланкетні норми. Крім того, виокремлення цих відносин у специфічну групу, на нашу думку, є порушенням ст. 43 Конституції України щодо права громадян на працю.

Складність у науково-теоретичному визначенні сутності й видів правовідносин, що виникають у службовців місцевого самоврядування, переходить і в практичну площину. Виникають певні труднощі окреслення відповідальності посадових осіб. Ці недоліки породжуються правовою регламентацією, що міститься в законодавстві України.

Зазначена проблематика існує також в окресленні функцій посадових осіб інших органів публічної влади, що доводилося органом конституційної юрисдикції нашої держави. Так, предметом розгляду були справи, які безпосередньо залежать від такої невизначеності: справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади і про звільнення їх з посад[1][1] і справа про підвідомчість актів про призначення або звільнення посадових осіб[2][2].

Закон "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачає, що посадами в органах місцевого самоврядування є (а) виборні, на які особи обираються територіальною громадою; (б) виборні, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; (в) на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України (ст. 3).

У Російській Федерації посади поділяються дещо іншим шляхом. Існують два види муніципальних посад: а) виборні муніципальні, на - які особи обираються шляхом виборів (депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування), а також заміщення посад на підставі рішень представницького або іншого обраного органу місцевого самоврядування щодо Осіб, обраних до складу цих органів в результаті муніципальних виборів; б) інші муніципальні посади, що заміщуються шляхом укладання трудового договору; особи на цих посадах і є муніципальними службовцями[3] [3].

Закон "Про місцеве самоврядування в України" визначає порядок обрання (зняття з посади) окремих посадових осіб: ст. 50 - секретаря сільської, селищної, міської ради, ст. 55 - голову районної, обласної, районної у місті ради, ст. 56 - його заступника. Стаття 20 Закону "Про Службу в органах місцевого самоврядування" встановлює, що крім Загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі й у порядку, визначених Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами, а також у разі наведеного переліку підстав.

Отже, виходячи з аналізу норм законодавства, можемо стверджувати, що неможливо зняти з посади обрану особу (секретаря, голову, заступника), якщо вона не порушує норм трудового законодавства і до цього немає спеціальних підстав, передбачених законом. Проте статутний закон, встановлюючи можливість обрання керівного складу місцевої ради як повноваження місцевої ради, виходив з необхідності забезпечення самостійності як зовні, так і всередині представницького органу. Іншими словами, депутатський корпус обласних, районних, районних у містах рад має сам визначатися з тим, хто має головувати, підписувати прийняті рішення на їх засіданнях. Така посадова особа повинна відповідати певним характеристикам, однією з яких може бути партійна належність та/або відповідні політичні погляди. Депутати вирішують можливість перебування її на відповідній посаді, маючи можливість її переобрання в будь-який час. Норми ж трудового законодавства і закон про службу непрямим шляхом обмежують місцеву раду здійснювати це повноваження.

Таким чином, на сьогодні як у теорії, так і в практиці має місце проблема щодо визначення природи правовідносин, які існують при проходженні громадянами України служби в органах місцевого самоврядування. З одноко боку, є необхідним забезпечення прямої І представницької демократії, а з другого - громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (ст. 43 Конституції України). Проходження служби в органах місцевого самоврядування для певної категорії громадян є засобом існування, способом, за допомогою якого вони його забезпечують.