Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Принцип підконтрольності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків. Підконтрольність і підзвітність посадових осіб місцевого самоврядування слід розуміти як певний стан (режим) організаційних відносин між посадовими особами місцевого самоврядування та державними службовцями органів виконавчої влади, за яким одна посадова особа має право перевіряти іншу посадову особу. Такий стан у певних випадках передбачає право скасовувати чи зупиняти дію актів посадових осіб місцевого самоврядування, а ті зобов'язані надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За своїм змістом «підконтрольність» дещо ширша, ніж «підзвітність», оскільки завжди передбачає одержання Інформації та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватися окремо від здійснення в повному обсязі функцій контролю.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті ради у своїй діяльності є підзвітним відповідній раді (ст. 55). Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними й підконтрольними раді, яка їх утворила (ст. 54). Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, яка його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади підконтрольним також відповідним органам виконавчої влади (ст. 51).

Посадові особи місцевого самоврядування повинні періодично звітувати перед територіальною громадою. Так, сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами (ст. 42).

У випадках, передбачених ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», може наступити така форма державно-правової відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, як дострокове припинення їх повноважень за рішенням місцевого референдуму.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. У процесі здійснення повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади підконтрольним також відповідним органам виконавчої влади.

Реалізація даного принципу забезпечується також законодавчими положеннями, згідно з якими особи, винні у порушенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, притягуються до цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності згідно з законом.

Принцип дотримання прав місцевого самоврядування. Тільки за умов такої організації служби в органах місцевого самоврядування, коли посадові особи місцевого самоврядування будуть діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, можна досягти повного дотримання та непорушності прав місцевого самоврядування.

Принцип правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування означає, що посадові особи місцевого самоврядування мають право на правовий та соціальний захист, і це знайшло своє закріплення в ст. 9 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування».[1][1] Правовий захист посадових осіб місцевого самоврядування забезпечується розгалуженою системою державних органів, включаючи і суди, в які мають право звертатися посадові особи місцевого самоврядування за захистом своїх порушених прав.

Конституція України проголосила Україну соціальною державою (ст. 1). Це означає, що соціальні права посадових осіб місцевого самоврядування є складовими системи найвищих цінностей в нашій державі і вона зобов'язана захищати ці права і створювати адекватний механізм соціального захисту посадових осіб місцевого самоврядування. Конституцією України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на їх забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням.

Принцип захисту відповідної територіальної громади. Реалізацію даного принципу можна розглядати вдвох аспектах: як судовий та позасудовий захист інтересів територіальної громади. Принцип судового захисту прав та інтересів територіальної громади означає, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, які завдають шкоду Інтересам територіальної громади, обмежують повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. До позасудових форм захисту інтересів територіальної громади належать: депутатські звернення та запити; звернення посадових осіб місцевого самоврядування до відповідних компетентних органів державної влади (прокуратури, органів внутрішніх справ, юстиції та ін.).

Принцип фінансового та матеріально-технічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету означає, що кошти на фінансування належного здійснення посадовими особами служби в органах місцевого самоврядування повинні передбачатися в місцевих бюджетах, що відрізняє її від державної служби, кошти на яку передбачаються в Державному бюджеті. Разом з тим, даний принцип не виключає можливості виділяти певні кошти з Державного бюджету для потреб служби в органах місцевого самоврядування.

Принцип самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Самостійність кадрової політики в територіальній громаді означає, що територіальна громада, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні мати виключні повноваження щодо вирішення кадрових питань, і ці повноваження не можуть бути обмежені іншими органами влади чи посадовими особами. Такі повноваження можуть бути реалізовані в таких організаційно-правових формах: прийняття на службу в органах місцевого самоврядування (обрання, затвердження, призначення); припинення служби в цих органах; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування.

2.3 Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування

За сучасних умов законодавчого закріплення провідної ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення щодо забезпечення на належному рівні стабільної життєдіяльності територіальних громад вимоги суспільства до підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування, особливо їх посадових осіб, постійно зростають, що є закономірним. Саме тому гостро постає проблема раціональної організації системи місцевого самоврядування, створення для суб'єктів муніципально-правових відносин необхідних і достатніх умов для виконання покладених на них суспільством і державою функцій та завдань. Вирішення цієї нагальної проблеми неможливе без здійснення ґрунтовного теоретико-правового аналізу правового статусу посадовців, які проходять службу в органах місцевого самоврядування і здійснюють представницькі, організаційно-розпорядчі, консультативно-дорадчі та інші функції, спрямовані на реалізацію компетенції відповідних органів, а для окремих категорій посадових осіб (зокрема, сільських, селищних, міських голів) - також і на реалізацію власної, законодавчо закріпленої, компетенції. Порушена проблема має важливе не тільки наукове, а й практичне значення, оскільки саме категорія правового статусу відіграє ключову роль у визначенні параметричних характеристик практичної діяльності посадових осіб у вирішенні місцевих питань.

Аналіз останніх наукових доробок і публікацій свідчить, що найбільшу увагу дослідника приділяють вивченню окремих елементів правового статусу виборних посадових осіб, їх повноважень, відповідальності, відносинам з певною радою та її виконавчими органами тощо. Вагомий внесок в розробку зазначених питань зробили В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.І. Корнієнко, К.Є. Соляннік, П.М. Любченко, Ю.В. Делія та ін.

Проте необхідно зазначити, що повне й реальне уявлення про місце посадовців в управлінській системі територіальної громади і в процесі здійснення місцевого самоврядування неможливо одержати без розгляду їх правового статусу в сукупності всіх його елементів і щодо всіх категорій посадових осіб. Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування"[1][1] посадовими особами місцевого самоврядування вважають особи, які працюють в цих органах, мають відповідні посадові повноваження по здійсненню організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. У даній статті буде використано саме це легальне визначення, незважаючи на його істотні недоліки.

Правовий статус — комплексна політико-правова категорія, ідо й характер взаємовідносин особистості й суспільства, громадянина держави, індивіда й колективу. 1 теоретично, і практично щоб людина правильно розуміла своє правове становище свої права й обов'язки, місце в тій чи іншій державній чи суспільній у трудовому колективі. Державно-правова практика України, як і інших країн СНД, свідчить про наділення деяких посадових осіб непередбаченими законодавством повноваженнями, довільне розширення їх функцій, що призводить до порушення офіційного статусу особи, є причиною антиправової поведінки. Тому чітке нормативно-правове закріплення правового становища посадових та інших осіб, громадян, іноземців, осіб без громадянства, біженців має суттєве значення для забезпечення законності і правопорядку, прав та свобод людини і громадянина. На це націлена нормативно-правова система кожної держави, у тому числі й України[2][2].

У найпоширенішому вигляді правовий статус визначається в науці як юридично закріплене становище особи в суспільстві. В основі правового статусу лежить фактичний соціальний статус, тобто реальний стан людини в певній системі суспільних відносин. Право лише закріплює її становище, вводить його в законодавчі рамки. Соціальний і правовий статуси співвідносяться як зміст і форма. Юридичне оформлення фактичного становища індивіда здійснюється різними шляхами і способами за допомогою низки специфічних засобів. Воно розпочинається вже з визнання людини суб'єктом чинного б суспільстві права й наділення її право дієздатністю, після чого суб'єкт може вступати у відповідні правовідносини, нести відповідальність за свої вчинки. Як види правового статусу розрізняють: а) загальний (конституційний) статус громадянина; б) спеціальний (родовий) статус певних категорій громадян; в) індивідуальний статус; г) статус фізичних та юридичних осіб; д) статус Іноземців, осіб без громадянства або з подвійним громадянством, біженців; є) статус громадян, які знаходяться за кордоном; є) галузеві статуси - цивільно-правовий, адміністративно-правовий та ін.; ж) професійні й посадові статуси -депутат, міністр, суддя, прокурор; з) статус осіб, які працюють в різних екстремальних умовах або в особливих регіонах країни. Набір правових статусів досить обширний, але теоретично найбільш суттєве значення мають перші три види[1][1].

Викладені загальнотеоретичні засади дають можливість класифікувати правовий статус посадовців місцевого самоврядування як спеціальний (родовий) статус громадян України, міжгалузевий і посадовий за своєю природою, який співвідноситься з конституційно-правовим статусом громадянина як особливе й загальне. Якщо для загального статусу громадянина необхідною є лише існування між певною особою і державою політико-правового зв'язку громадянства, то для набуття правового статусу посадової особи місцевого самоврядування потрібна наявність складного (комплексного) юридичного факту, тобто одразу декількох умов, юридичний склад яких є різним для різних категорій посадовців. Крім того, отримання правового статусу посадової особи місцевого самоврядування означає прийняття (вступ) громадянина України на службу в ці органи, яка для цих посадовців виступає найбільш загальною організаційно-правовою формою їх діяльності й реалізації свого посадового статусу, а також набуття ними додаткових прав та обов'язків, обмежень, пільг, можливості застосування до них додаткових заходів відповідальності тощо.

Розгляд правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування як базової категорії відкриває можливості для його подальшого аналізу І твердження, що за окремими його елементами можна простежити певну диференціацію. Є сенс вирізняти правовий статус відповідних категорій посадових осіб (наприклад, голів районних рад) та індивідуальний — посадової особи місцевого самоврядування. Останній є найбільш динамічним, він відображає сукупність персоніфікованих ознак (елементів) статусу, що належать конкретній посадовій особі. Це дає змогу здійснювати порівняння статусів окремих посадових осіб та їх удосконалення, що набуває особливого значення у зв'язку із закріпленим принципом організаційної самостійності місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених чинним законодавством.

Значний науковий інтерес викликають юридичні конструкції статусів виборних посадових осіб, які фактично складаються із сукупності декількох статусів, ідо є. специфічним для самоврядних структур і не є властивим для посадовців державних органів. Так, статус голови постійної комісії з питань бюджету, який працює в обласній, Київській чи Севастопольській міській раді на постійній основі, включає до свого складу статус депутата цієї ради, загальний статус посадової особи місцевого самоврядування і статус власне голови постійної комісії, що має забезпечувати поєднання представницької і професійної діяльності з метою провадження радою ефективної бюджетної політики. У зв'язку з цим необхідно зазначити, що конструкція і зміст правового статусу посадовців обумовлюються завданням забезпечення діяльності відповідного органу по здійсненню місцевого самоврядування, тому вони не повинні бути довільними, особливо при вирішенні питань на локальному рівні, при визначенні чисельності і структури органу, а також індивідуального статусу посадової особи.

Дослідження структури правового статусу буде неповним без окреслення його елементів, що знаходяться між собою у відносинах необхідного взаємозв'язку. У науковій правовій літературі немає єдності поглядів щодо структури правового статусу особистості: можна простежити вузький і більш широкий підходи до її визначення. Так, В.В.Лазарев виділяє в його структурі: (а) загальні для всіх фізичних осіб права, свободи й обов'язки; (б) правоздатність і дієздатність і (в) громадянство[1][1]. М.І. Матузов висловлює думку, що в структуру цього поняття входять: а) правові норми, що встановлюють даний статус; б) правосуб'єктність; в) основні права й обов'язки; г) законні інтереси; д) громадянство; є) юридична відповідальність; є) правові принципи; ж) правовідносини загального (статусного) тилу[2][2]. Ю.М.Тодика доповнює цей перелік гарантіями прав і свобод[3][3], з чим погодитися неможливо.