Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Таким чином, підставою відповідальності в місцевому самоврядуванні можуть бути і аморальні вчинки.

Кожна галузь права передбачає за порушення її норм певні види відповідальності: конституційну, кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову та інші. Юридична відповідальність забезпечується державним та локальним примусом за невиконання вимог, передбачених нормами права. Розрізняють конституційно-правову і цивільно-правову (майнову) відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування[15] [1]. Основною формою конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб самоврядування є дострокове припинення їх повноважень у встановленому законом порядку.

Щодо відповідальності органів місцевого самоврядування за наслідки їх неправомірних рішень, дій або бездіяльності є певна зрозумілість: заподіяна шкода повинна стягуватись шляхом подання цивільного позову до суду. Проблемою є стягнення відшкодування із службовців органів місцевого самоврядування. Інститут відповідальності муніципальних службовців в Україні тільки формується (мається на увазі регресний позов ради до винного службовця).

Тому в будь-якому випадку особа, інтереси якої ущемлені, повинна звертатися з позовом до ради чи її виконавчого комітету. Суд у разі доведення вини та заподіяної шкоди має постановити рішення про її відшкодування за рахунок місцевого бюджету. А потім рада чи виконавчий комітет повинні звертатися з регресним позовом до осіб, з чиєї вини заподіяна матеріальна чи моральна шкода. Згідно зі статтями 4 та 75 профільного Закону посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. А ради згідно із ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» представляють відповідні територіальні громади.

Таким чином, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування - це настання для них негативних правових наслідків за прийняті ними протиправні рішення та неналежне виконання покла­дених на них обов'язків. Юридична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування покликана забезпечувати:

- ефективну реалізацію функцій та завдань місцевого самоврядування;

- врахування та захист інтересів територіальних громад при здійсненні місцевого самоврядування;

- тісний зв'язох жителів самоврядних територіальних утворень з відповідними органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

- дотримання законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- належне здійснення делегованих повноважень;

- належне виконання органами та посадовими особами місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших зобов'язань перед юридичними та фізичними особами

Відсутність чітких юридичних підстав у кожному конкретному випадку для виникнення відносин відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить або про пробіли в муніципальному законодавстві, або про те, що тут виникає соціально-політична або  морально-психологічна  відповідальність, підстави якої фактично неможливо унормувати. Тому саме при вирішенні питань щодо відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин, зокрема, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, можна наочно переконатись у комплексній природі місцевого самоврядування та муніципального права.

Розглянемо законопроектну діяльність, спрямовану на удосконалення законодавства з питань відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема, відносно протидії корупції серед посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Так, законодавцями у листопаді 2006 р. була вироблена Концепція проекту Закону України «Про відповідальність в системі органів місцевого самоврядування»[16] [1]. Мета проекту Закону України „Про відповідальність в системі місцевого самоврядування” полягає у визначенні відповідно до Конституції України основних форм відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування, визначенні принципів цієї відповідальності, суб’єктів, підстав, санкцій, процедур притягнення, звільнення від відповідальності та застосування заходів відповідальності за сукупністю, виявленні меж відповідальності та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріпленні обставин, що виключають виникнення відповідальності у місцевому самоврядуванні тощо.

Основним завданням Закону України „Про відповідальність в системі місцевого самоврядування” має стати законодавче визначення юридичного механізму відповідальності у системі місцевого самоврядування та встановленні ефективних засобів, способів її застосування, що має знайти своє відображення в наступних основних положеннях законопроекту:

- формування законодавчих умов для становлення механізму відповідальності у місцевому самоврядуванні шляхом врегулювання суспільних відносин, які пов’язані із наявністю специфічних та не передбачених іншими законодавчими актами правопорушень у місцевому самоврядуванні, наявністю особливостей їх виявлення, дослідження особливостей кожної справи, закріплення механізму притягнення та звільнення від відповідальності у місцевому самоврядуванні із врахуванням специфіки реалізації права на місцеве самоврядування різними суб’єктами, в різних сферах суспільного життя (політичній, економічній, соціальній), в залежності від інших умов;

- визначення основних принципів юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні;

- визначення особливостей індивідуальної та колективної відповідальності окремих депутатів місцевих рад та представницьких органів територіальної громади в цілому, відповідальності сільських, селищних, міських голів, службовців органів місцевого самоврядування, відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування, які виникають у ході організації і проведення місцевих референдумів, місцевих виборів, загальних зборів жителів тощо;

- встановлення вичерпного переліку підстав для застосування заходів відповідальності у місцевому самоврядуванні, детальне регулювання усіх елементів складу відповідних правопорушень (суб’єкти, об’єкти, суб’єктивна сторона, об’єктивна сторона);

- встановлення чіткої системи санкцій відповідальності у місцевому самоврядуванні, при цьому необхідно розширити існуюче сьогодні коло санкцій такої відповідальності із врахуванням позитивного зарубіжного досвіду;

- встановлення переліку суб’єктів, які уповноважені на здійснення необхідних дій, спрямованих на встановлення ознак діяння, яке тягне за собою наступ відповідальності у місцевому самоврядуванні, форму і зміст вказаних дій;

- детальне регулювання процесуального порядку застосування заходів відповідальності у місцевому самоврядуванні тощо.

Доцільність прийняття Закону України „Про відповідальність в системі місцевого самоврядування” у створенні законодавчих умов для реалізації передбаченого Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 р. та іншими законами права на участь у місцевому самоврядуванні, враховуючи, що це право територіальної громади – жителів села, селища або міста здійснюється не лише безпосередньо, а й під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Тому розробка проекту цього Закону має стратегічне значення у створенні юридичного механізму відповідальної перед людиною місцевої влади. Адже визнання державною владою права на місцевого самоврядування – не абстрактний факт, а й цілісна система обов’язків щодо вирішення питань місцевого значення у різних сферах суспільного життя. Так, конституційному та законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказівка на „самостійне або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування” вирішення питань місцевого значення. Аналогічна формула міститься й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) та Європейській хартії місцевого самоврядування (1985) – загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, ст.2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування – це право та обов’язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно ст.3 Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Тому визнання місцевого самоврядування та проголошення основних прав накладає певні обов’язки на державу.

Основна концептуальна ідея законопроекту „Про відповідальність в системі місцевого самоврядування” обумовлена необхідністю створення умов для формування відповідального місцевого самоврядування, що передбачає, що у випадку неналежного здійснення як органами та посадовими особами місцевого самоврядування функцій і повноважень, а також безпосередньо місцевими жителями своїх прав та обумовлені цим несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологічною позицією в даному випадку є ідея руху до самоуправлінської, тобто юридично відповідальної діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у процесі вирішення питань місцевого значення та самовідповідальної територіальної громади, де внутрішньоособові регулятори поведінки замінюють собою зовнішні, насамперед державницькі.

Тому прийняття розробленого законопроекту парламентом сприяло б процесу становлення юридичного механізму відповідальності у місцевому самоврядуванні, мало б велике значення в процесі його становлення та розвитку в Україні, а також оказувало б психологічний вплив на зміни стереотипів поведінки жителів – членів територіальних громад. Без формування цілісного механізму юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні як окрема територіальна громада не може сформуватися як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, так і народ у цілому не може стати реальним сувереном в своїй державі, а незадоволення політикою, яка проводиться владою, може призводити до поза- або неправових, нецивілізованих, насильницьких форм вирішення політичних та інших проблем. Якщо система місцевого самоврядування не буде включати в себе ефективні механізми відповідальності, ця система, навіть за умовами реалізації усіх демократичних принципів, зведеться лише до децентралізації влади. Більш того, неодмінно буде виключена сама можливість визначення такого способу владарювання у якості місцевого самоврядування. Бюрократія просто зійде на місцевий рівень та буде продовжувати залишатися безконтрольною на фоні відчуженості жителів від управління місцевими справами, ускладненості або взагалі неможливості самоорганізації жителів, усвідомлення ними спільної справи та відповідальності за нього.

Ідея проекту Закону України „Про основні засади відповідальності у місцевому самоврядуванні в Україні” не вичерпується прагненням врегулювати усі аспекти відповідальності у місцевому самоврядуванні виключно в одному законодавчому акті. Значна частина засобів гарантування цих прав вже врегульована в Конституції України, Кодексі про адміністративне судочинство в Україні, законах „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про органи самоорганізації населення”, „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” тощо. Також необхідно зазначити, що, навіть за умовою прийняття такого роду закону, найбільш повно конкретизація відповідальності у місцевому самоврядуванні має відбуватися саме на місцевому рівні. Про це свідчить особливий варіант побудови та взаємодії правових актів, які фіксують питання організації та діяльності суб’єктів місцевого самоврядування та їх відповідальності. З одного боку, ці акти утворюють жорстку схему, яка закріплює засади юридичної відповідальності (п.22 частини першої ст. 92 Конституції України) – виключно закони України. З іншого, – не можна ігнорувати рівень актів місцевого самоврядування, особливості процедури відповідальності для конкретної територіальної громади (наприклад, у регламентах місцевих рад). З третього боку, у всіх випадках необхідно враховувати критерій законності актів місцевого самоврядування Конституції та законам України.

Водночас даний законопроект ґрунтовно розвиватиме конституційну модель механізму відповідальності у місцевому самоврядуванні та гарантування його прав, органічно доповнюватиме існуючі законодавчі акти, визначатиме цілісну систему правопорушень у місцевому самоврядуванні та деталізуватиме особливості притягнення до відповідальності окремих суб’єктів місцевого самоврядування, створюватиме цілісну законодавчу основу для самоврядування територіальних громад.

Як зазначають автори даного законопроекту, у зв’язку з прийняттям Закону України „Про відповідальність в системі місцевого самоврядування” можна очікувати наступні юридичні, політичні, соціально-економічні, психологічні та інші наслідки його застосування:

- органи та посадові особи місцевого самоврядування, а також жителі – члени територіальних громад сіл, селищ, міст юридично відчують себе не лише реальними суб’єктами місцевого самоврядування, зможуть безпосередньо реалізовувати свою правосуб’єктність у місцевому самоврядуванні, не лише брати участь у вирішенні широкого коло питань місцевого значення, а й відчуватимуть відповідальність за стан місцевого життя;

- виступаючи ефективним засобом забезпечення реалізації та захисту місцевого самоврядування від антиправових посягань держави, її органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також фізичних і юридичних осіб, законодавчо визначена відповідальність у сфері місцевого самоврядування передусім сприятиме самоорганізації, усвідомленню жителем свої ролі у місцевому самоврядуванні, що робить його вже не тільки законослухняним суб’єктом, але і особою з новою якістю – самостійним, добровільним зіставленням своєї вільної поведінки із наслідками користування правами та свободами у місцевому самоврядуванні;

- чітке встановлення заходів юридичної відповідальності суб’єктів місцевого самоврядуванні створюватиме жорсткі правові бар’єри для безпідставного втручання держави у місцеві справи, обмежуватиме прагнення державної влади в імперативному порядку “забезпечити керованість” місцевим самоврядуванням та “нормалізувати життєдіяльність” деяких територіальних громад як це було, наприклад, під час мукачівських подій у 2003 р.

На початку 2009 р. було представлено проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»[17][1] щодо посилення протидії корупції. У Головному науково-експертному управлінні розглянуто поданий законопроект, яким передбачено низку змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», що спрямовані на посилення протидії корупції. Управління погоджується з думкою суб’єкта законодавчої ініціативи щодо потреби удосконалення законодавства з питань протидії корупції, зокрема, відносно посадових осіб органів місцевого самоврядування. Разом з тим, за результатами розгляду законопроекту звернуто увагу на низку недоліків поданого проекту.