Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Адміністративно-правовий статус посадових осіб закріплюється в правових актах. Розрізняють три рівні правової регламентації статусу: законодавчий, нормативний та індивідуальний.

На сьогодні в Україні до законодавчого рівня можна віднести лише ті правові акти, які визначають юридичну відповідальність посадових осіб. Закон України "Про державну службу"[1][1] не виділяє особливостей службової поведінки посадових осіб. Немає і спеціального правового акта, який би встановлював основи правового статусу посадових осіб. Переважно їх статус закріплений в спеціальних посадових інструкціях, які приймаються лише на рівні конкретного органу, установи, організації чи їх структурної одиниці.

Усі посадові особи виконують організаційні, виконавчо-розпорядчі функції, їх зміст не залежить від окремого виду служби і с однаковим для цієї групи службовців. З метою нормативного врегулювання цього питання є потреба у прийнятті спеціального правового акта, який би визначив коло основний повноважень посадових осіб. Таким актом можуть бути, передусім, Основ законодавства про державну службу, які б чітко визначили поняття посадової особи, та функції, які на них покладаються. Законодавство повинне закріпити уніфіковане поняття "посадової особи" і виділити ознаки, які характеризують посадову особу як спеціального суб'єкта адміністративного права, оскільки на сьогодні Закон України "Про державну службу" дає визначення посадової особи, яка перебуває на державній службі. Разом з тим Закон містить вузьке поняття державної служби.

Крім того Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Державного реєстру посад, який би містив систему державних посад і зазначав вимоги, яким повинен відповідати службовець для заміщення відповідної групи посад. Основні вимоги щодо службової поведінки посадових осіб повинен закріпити Кодекс етики поведінки службовців.

Правовий статус посадовців місцевого самоврядування для системи цих осіб виступає акумулюючою та універсальною правовою категорією, яка закріплює їх юридичне становище, окреслює межі та способи діяльності, відбиває функціональне призначення в муніципально-правовом у механізмі. З урахуванням нього, на нашу думку, правове регулювання діяльності посадових осіб має здійснюватися через призму правового статусу як комплексної категорії, у зв'язку з чим змістовне наповнення його компонентів повинно бути збалансованим. Тому слід вважати неприпустимими випадки наділення владними повноваженнями без достатньо чітких механізмів відповідальності (зокрема, конституційно-правової) голів та інших посадовців - суб'єктів владної діяльності, як це певною мірою має місце сьогодні.

Аналіз співвідношення окремих елементів статусу та їх змісту дає  можливість порівнювати і класифікувати, виходячи із сфери діяльності й компетенції посадовця, категорії посадових осіб місцевого самоврядування з метою встановлення адекватних кваліфікаційних вимог, обмежень, заходів відповідальності, матеріального й соціально-побутового забезпечення тощо.

Оптимізація правового регламенту статусу на законодавчому рівні повинна призвести до збільшення результативності діяльності органів місцевого самоврядування, покращання умов життя й обслуговування населення, мінімізації деструктивного впливу супроводжуючих діяльність посадових осіб негативних явищ та зменшення їх кількості.

Незважаючи на очевидну актуальність і важливість проблем правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування, їх можна характеризувати як мало досліджені. Тому удосконалення правового статусу цих осіб є важливим  напрямком сучасної науки  конституційного права. Подальших досліджень потребують також функції і принципи правового статусу, роль посадових осіб у процесі й механізмі здійснення місцевого самоврядування, форми їх взаємодії з громадянами й інституціями громадянського суспільства, що діють на локальному рівні.

2.4. Правові обмеження щодо захисту в органах місцевого самоврядування

Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування”[1][1] передбачено, що посадові особи місцевого самоврядування повинні додержуватися Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, забезпечувати відповідно до їх повноважень ефективну діяльність органів місцевого самоврядування, не допускати дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави.

Відповідно до статті 12 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування ” на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи:

- визнані судом недієздатними;

- які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; які відповідно до закону позбавлені права займати посади в органах державної влади та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;

- які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути організаторами і безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень.

Стосовно державних службовців чинним законодавством передбачаються два види обмежень, у тому числі й обмеження при проходженні державної служби. Стаття 16 Закону «Про державну службу за своїм змістом має відсильний характер, оскільки в ній передбачається, що державний службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією»[1][1]. Таким чином основний перелік діянь, які становлять обмеження для державного службовця, передбачається в названому законі. Перш за все державний службовець не має права вчиняти корупцію і корупційні діяння.

Під корупцією розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або Інших переваг. Вона характеризується наступними основними ознаками:

- може здійснюватися тільки особами, уповноваженими на виконання функцій держави;

- дане діяння пов'язане з протиправним використанням особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданих їм. повноважень;

- така діяльність має на меті одержання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг.

Визначення корупційного діяння, на відміну від корупції, в статті 1 Закону «Про боротьбу з корупцією» не дається, а тільки вказується які діяння є такими:

а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій, матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою за фактичну (дійсну) вартість. Подарунок (винагорода), отриманий зазначеними особами за даних обставин (у тому числі такий, що надійшов без відома державного службовця), а також вартість незаконно одержаних послуг, підлягають стягненню в дохід держави. Особливістю даного діяння є те, що уповноважена особа одержує матеріальні блага, послуги тощо з використанням певних «полегшень», на які вона не має права. Таке «полегшення» може бути у формі одержання чи придбання їх за ціною, яка є істотно нижчою за фактичну вартість. Чинне законодавство не передбачає визначення терміну «фактична вартість». Визначення дається у постанові Пленуму Верховного Суду України № 7 від 4 жовтня 1991 р. «О практике применения судами законодательства, регулирующего право собственности граждан на жилой дом»[1][1], згідно з яким «під дійсною вартістю житлового будинку мається на увазі грошова сума, за яку будинок може бути проданий в даному населеному пункті або місцевості на час розгляду справи у суді». Незаконне одержання предмету або послуги може бути здійснене «Із рук в руки», або ж через членів сім'ї, через третіх, осіб або іншим способом. При цьому спосіб і обстановка прийняття предметів і послуг не має значення для визнання діянням корупційним. Водночас, не може бути визнано корупційним одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, винагороди, премії, інших матеріальних благ у зв'язку із викладацькою, творчою, науковою діяльністю або медичною практикою (наприклад, одержання гонорару за опубліковану книгу, заробітну плату за лекції, плату за консультації тощо);

б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг або переваг, не передбачених чинним законодавством. Даний пункт відрізняється від наведеного вище тим, що в ньому мова йде про одержання кредитів, позичок тощо з використанням пільг або переваг, які взагалі не передбачені чинним законодавством (на відміну від попереднього, в якому мова йшла про те, що такі пільги передбачені чинним законодавствам, але не передбачені для даної особи). Кредит — це гроші, цінності або товар, які надаються Іншій особі на умовах повернення і, як правило, з оплатою процентів за це. Позичка — це гроші або речі, визначені родовою ознакою, які передаються зайомщику заимодавцем у власність за умови повернення такої ж суми грошей або такої ж кількості грошей того роду і якості. Для окремих категорій осіб чинним законодавством передбачаються пільги і переваги при одержанні кредитів або позичок (наприклад, законами «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали від наслідків Чорнобильської катастрофи»[1][1], «Про сприяння соціальному становленню і розвитку молоді в Україні»[2][2] та ін.). Інші пільги та переваги, не передбачені чинним законодавством, не можуть бути підставою для придбання державним службовцем матеріальних благ або послуг.

Корупція і корупційні діяння мають за мету одержання матеріальних благ, послуг, пільг або Інших переваг. Матеріальні блага — це речі, предмети, які здатні дати достаток, матеріальний добробут, задовольнити меркантильні інтереси. Під послугами розуміють діяльність щодо надання побутових зручностей, які вимагають матеріальних затрат (ремонт квартири, будівництво дачі, пошив одягу тощо). Пільги — це вигоди, полегшення, які надаються особам, уповноваженим на виконання функцій держави, як виняток із загальних правил, пов'язаних з можливістю одержати матеріальні блага або послуги, або з можливістю уникнути матеріальних затрат. Чинне законодавство не передбачає переліку інших переваг. Як правило, до них відносять переваги, не названі вище, привілеї, виключні права на дещо, які здатні задовольнити матеріальні інтереси осіб, уповноважених на виконання функцій держави.

Важливим є питання щодо визначення переліку тих осіб, які можуть бути суб'єктами корупції. Закон «Про боротьбу з корупцією» визначає, що такими особами є особи, уповноважені на виконання функцій держави. До таких осіб відносяться:

- державні службовці;

- посадові особи місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на здійснення повноважень місцевого самоврядування;

- народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад.

Посадові особи, які не відносяться до державних службовців, не можуть бути суб'єктами корупції і корупційних діянь (наприклад, директор школи, ректор університету та ін.).

Стаття 5 Закону «Про боротьбу з корупцією»[1][1] передбачає вичерпний перелік діянь, які є обмеженнями для державних службовців. Так, державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, не має права:

а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів або пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Сприяння — це надання допомоги, яка стає причиною для виникнення, розвитку чи припинення певних відносин або діяльності. Воно може виражатися у діях державного службовця, спрямованих на надання допомоги підприємцю в одержанні ним ліцензії в порушення порядку, передбаченого чинним законодавством; наданні йому допомоги у реєстрації або перереєстрації тощо.

Використання службового становища може проявлятися у тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави, здійснює ті чи інші дії в межах своїх повноважень і з використанням авторитету того державного органу, в якому вона здійснює свою діяльність, або з використанням своїх службових зв'язків для вирішення конкретної справи неслужбового характеру, наприклад, надає протиправну допомогу у легалізації підприємницької діяльності. Під підприємницькою діяльністю розуміють безпосередню, самостійну, систематичну, на власний ризик, діяльність по виробництву продукції, виконанню робіт, наданню послуг з метою отримання прибутку, яка здійснюється фізичними та юридичними особами, зареєстрованими як суб'єкти підприємницької діяльності у порядку, встановленому законодавством;

б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики)

Крім вищеназваних загальних для всіх державних службовців обмежень, стаття 5 Закону «Про боротьбу з корупцією» передбачає також і спеціальні обмеження, які стосуються тільки посадових осіб.

Так, державний службовець, який є посадовою особою, не має права також:

а) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. У даному випадку мова йде тільки про діяння, які вчиняє державний службовець, використовуючи своє службове становище. Якщо особа, яка виконує функції держави, сприяє фізичним і юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної або іншої діяльності, передбаченої даним пунктом, без використання свого службового становища, а шляхом надання порад або консультацій з використанням своїх знань у тій чи Іншій галузі діяльності, і вони не мають характеру підбурювання до скоєння правопорушення, то такі діяння не будуть визнаватися правопорушенням.