Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування в Україні

Таким чином, триває досить активна законопроектна робота по удосконаленню механізму  відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування.

3.2. Види відповідальності посадосих осіб місцевого самоврядування

Згідно з п. 3 ст. 24 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів, а у Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Республіки, прийнятими у межах їх компетенції. Вихід за межі цих вимог є правопорушенням, яке тягне юридичну відповідальність.

Виходячи із специфіки муніципальних службових відносин, дані порушення можуть підпадати під дію правових норм різних галузей права.

Відповідно до законів України виконавчі орга­ни міських рад та їх посадові особи в процесі своєї діяльності можуть підлягати всім видам юридич­ної відповідальності: конституційній, адміністра­тивній, кримінальній, цивільно-правовій, дисцип­лінарній і матеріальній.

М. А. Краснов вважає, що від того, норми якої галузі порушуються, залежить вид юридичної відповідальності[18] [1]. На думку С.А. Авак'яна, кожна галузь права повинна забезпечувати реа­лізацію своїх норм власними засобами, включаю­чи і заходи відповідальності, адже існування цих засобів є такою ж властивістю галузі, як власні суспільні відносини, власні норми, що регулюють відповідні відношення[19] [2 ].

На думку Ю. Делія, ці відносини можна умовно поділити на дві групи: виникають у процесі організації служби в органах місцевого самоврядування: виборами посадових осіб, добором і розстановкою кадрів працівників органів, присвоєнням їм рангів посадових осіб самоврядування, складанням присяги, заміщенням вакантних посад, оцінкою праці службовців та їх просуванням по службі; складаються у ході реалізації служби в органах місцевого самоврядування. До них слід віднести діяльність працівника всередині органу самоврядування; організацію його робочого часу та часу відпочинку; дисципліну; оплату праці тощо. Першу групу можна віднести до таких, які мають адміністративнеправовий характер, а другу - до галузі трудового права[20] [1].

Так, відповідальність виконавчих органів міських рад та посадових осіб місцевого самовря­дування перед територіальною громадою є консти-туці йно-пр авовою.

Конституційно-правова відповідальність пов'я­зана із дотриманням Конституції та законів Ук­раїни громадянами, посадовими особами, органа­ми державної влади та місцевого самоврядуання. Зміст конституційно-правової відповідальності полягає в тому, що вона настає за неналежне здійснення публічної влади, за неефективні, нера­ціональні, нерозумні рішення[21] [2 ].

До недавнього часу конституційно-пра­вова відповідальність розглядалась лише віднос­но центральних органів державної влади і народ­них депутатів. У сучасний період на підставі ана­лізу законодавства про місцеве самоврядування щодо відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування було доведено, що кон­ституційно-правова відповідальність властива і місцевому самоврядуванню[22] [3]. Адже поряд з державною існує і місцева влада, визнана і гарантована державою відповідно до статті 7 Конституції України.

Суб'єктами конституційно-правової відпові­дальності є представницькі органи місцевого са­моврядування, які формуються відповідною територіальною громадою шляхом проведення місце­вих виборів, виконавчі органи місцевих рад і посадові особи органів місцевого самоврядуван­ня.

Об'єктом правопорушення, за скоєння якого відповідний орган чи особу можна притягти до конституційно-правової відповідальності, є політико-правові відносини, які регламентовані норма­ми Конституції та законів України про місцеве самоврядування.

Стаття 75 Закону розкриває сутність відпові­дальності посадових осіб та органів місцевого са­моврядування перед територіальною громадою, оскільки територіальні громади формують органи місцевого самоврядування, які здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, а саме:

-     органи місцевого самоврядування та їх по­садові особи є підзвітними, підконтрольними пе­ред територі альними громадами;

-     вони періодично, але не менше двох разів на рік, інформують населення про виконання про­грам соціально-економічного та культурного роз­витку, місцевого бюджету, з інших питань місце­вого значення;

-     звітують про свою діяльність перед терито­ріальним громадами.

Стаття 76 Закону закріплює підстави відпові­дальності органів і посадових осіб місцевого са­моврядування перед державою: органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснен­ня ними делегованих повноважень органів вико­навчої влади є підконтрольними відповідним орга­нам виконавчої влади.

Крім того, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»[23] передбачає відповідальність і головної посадової особи територіальної грома­ди міста: міський голова несе персональну відпо­відальність за здійснення наданих йому законом повноважень. При здійсненні власних повнова­жень міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед відповідною радою, а з пи­тань здійснення виконавчими органами ради по­вноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження міського голови, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи гро­мадян, не забезпечують здійснення наданих їм за­коном повноважень.

Ще одним видом юридичної відповідальності ми визначили адміністративно-правову відпові­дальність, яка настає у посадових осіб органів місце­вого самоврядування за вчинення адміністратив­них правопорушень, які пов'язані з недодержан­ням певних правил, встановлених законодавчими актами, у сфері охорони порядку управління, дер­жавного і громадського порядку, природи, здоро­в'я населення та інших правил, забезпечення ви­конання яких входить до їх службових обов'язків.

Адміністративно-правова відповідальність, як вид юридичної відповідальності, найбільш набли­жена до конституційно-правової. Але разом з тим має й свої відмінності, одна з яких полягає в тому, що консттпуційно-правова відповідальність ство­рюється в системі інституту розподілу влад, без­посередньої та представницької демократії і є особ­ливим видом соціальної відповідальності фізич­них осіб, асоціацій, органів державної влади та місцевого самоврядування, а також різновидом юридичної відповідальності.

На відміну від конституційно-правової, адмі­ністративну відповідальність визнають різновидом лише юридичної відповідальності. Ця відмінність випливає з особливості суспільних відносин, уре­гульованих нормами конституційного права, а з іншого боку - нормами адміністративного права. У першому випадку це політико-правові відноси­ни, зі змісту яких випливає політичний характер конституційнсиїравової відповідальності, у другій - адміністративні правовідносини[24] [2 ].

Зазначені види юридичної відповідаль­ності досить тісно поєднуються, зокрема, підста­вою для притягнення винної особи чи певного орга­ну до конституційно-правової відповідальності може бути порушення як безпосередньо норм кон­ституційного права, так і норм адміністративного права, які складають єдину систему законодавства України. Крім того, спільними ознаками видів юридичної відповідальності, які становлять предмет нашого дослідження, є наявність вини та зас­тосування до винної особи певних санкцій, перед­бачених діючим законодавством.

Кримінальна відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування настає за скоєн­ня злочинів, передбачених статтями 373 - 377 КК України[25], які мають суспільну небезпеку: зловживання владою або службовим становищем, перевищення влади або службових повноважень, службове підроблення, службова недбалість та одержання хабаря.

Так, О. Фрицький щодо відповідальності муніципальних службовців, а конкретно головної посадової особи місцевого самоврядування, якою є сільський, селищний, міський голова, зазначає, що «порушення головою обов'язків, зумовлених його службовим статусом, яке завдало істотної шкоди державним чи громадським інтересам, правам та інтересам громадян або інтересам суб'єктів підприємницької діяльності, вважається посадовим злочином і карається на підставі статей КК України[26][2]. Тоді, коли порушення не є суспільне небезпечним, голова може бути підданий адміністративній відповідальності за посадову провину на підставі відповідних нормативно-правових актів»[27] [3]. Хоча слід зазначити, що шляхи притягнення названого голови до адміністративної відповідальності досить обмежені. На нього практично ніхто не може накласти дисциплінарне стягнення.

На думку інших авторів (наприклад, О. Долженкова та О. Мучника), здійснення муніципальної влади «неможливе без функціонування механізму стримувань та противаг, який у системі муніципальної влади повинен знайти закріплення в особливому нормативному акті, який покликаний виконати, на наш погляд, роль муніципальної конституції»[28][1]. Такою муніципальною конституцією може і повинен бути статут територіальної громади.

Вони вважають за доцільне, аби ради, затверджуючи статути, передбачали порядок притягнення будь-яких службових осіб місцевого самоврядування до дисциплінарної відповідальності; наділяли постійні комісії, як діючі органи ради, правом дисциплінарного провадження щодо проступків усіх службових осіб місцевого самоврядування, крім голови; надавали постійним комісіям, як органам ради, право призупиняти дію актів виконавчих органів ради тощо.

Зупинимось на такій правовій нормі, як надання постійним комісіям ради права дисциплінарного провадження. Пропозиція варта уваги. Однак відобразити її у статутах громад неможливо, оскільки це не передбачено Законом, а статут не може виходити за його рамки. На думку авторів, такий захід необхідний у зв'язку з тим, що строки проведення пленарних засідань ради, передбачені законом, можуть суперечити строкам притягнення до дисциплінарної відповідальності службових осіб органів місцевого самоврядування, передбачених ст. 148 КЗпП України[29][2 ].

Що стосується питання юридичної відповідальності інших службовців, тут слід орієнтуватися на правові норми актів спеціальної компетенції, тобто на Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», їх застосування, зокрема, дає можливість на законодавчому рівні регулювати питання дисциплінарної відповідальності муніципальних службовців (розділ VI); порядок прийняття на муніципальну службу (ст. 10); питання пенсійного забезпечення та грошової допомоги (ст. 21).

Основними видами юридичної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування, які призначаються на посади одноособово, слід вважати: відшкодування шкоди, нанесеної діями чи бездіяльністю цих осіб (вирішується судом); попередження про неповну відповідність посаді, яку займає; затримання з призначенням на вищу посаду; оголошення догани; звільнення зі служби у органах самоврядування.

Що ж стосується осіб, які обираються для служби в органах місцевого самоврядування територіальною громадою або призначаються радою, то настання їх юридичної відповідальності слід вважати законодавче врегульованими лише частково, тобто статтями Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», які передбачають припинення повноважень: сільського, селищного, міського голови - пп. 3,4 ст. 79; секретаря ради - п. 5 ст. 50.

Виникає низка проблем при застосуванні до службовців органів самоврядування санкцій Закону «Про боротьбу з корупцією»[30] [1]. Статистика свідчить, що значну кількість корупційних злочинів вчиняють представники органів місцевого самоврядування. Разом з тим, до останнього часу їх діяльність формально не підпадала під діяльність осіб, на яких поширюється дія Закону України “Про боротьбу з корупцією”, зокрема з тієї причини, що такими особами є лише особи, вповноважені на виконання функцій держави. Це ускладнювало діяльність правоохоронних органів з боротьби з корупцією, створювало перешкоди запобіганню корупції, виявленню та припиненню її проявів в органах місцевого самоврядування, поновленню законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усуненню наслідків корупційних діянь, оскільки багатьох посадових осіб місцевого самоврядування не можна було притягнути до відповідальності.

З метою розширення переліку цих осіб і поширення дії Закону на посадових осіб органів місцевого самоврядування ст. 1 Закону було доповнено приміткою, яка встановлює коло осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Зокрема, до них належать особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно–розпорядчих та консультативно–дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст. 2 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 р. [31][2].). До числа таких осіб не належать технічні працівники й обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування. З огляду на внесення до переліку осіб, дії яких можуть підпадати під ознаки корупційних діянь, цей Закон доповнений також нормою, згідно з якою всі посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за корупційні діяння, тоді як раніше згадана норма поширювалася лише на сільських, селищних, міських голів і голів районних, обласних рад.

Існують також проблеми щодо застосування санкцій Закону України «Про боротьбу з корупцією» до осіб, обраних територіальною громадою, - сільських, селищних, міських голів. Так, ст. 7 цього Закону передбачає: вчинення корупційних діянь «головою місцевої ради народних депутатів тягне адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і дострокове припинення депутатських повноважень або звільнення з виборної посади».

Але вже ст. 12 даного Закону встановлює: «Постанова суду про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за корупційні діяння або інші правопорушення, пов'язані з корупцією, у триденний строк направляється відповідному державному чи виборному органу для вирішення питання про звільнення особи з посади чи інше усунення від виконання нею функцій держави згідно з чинним законодавством». Як вбачається, остаточне вирішення питання про звільнення з роботи покладене на раду. За таких обставин рада, керуючись п. 3 ст. 79 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», повинна вирішувати це питання таємним голосуванням не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Але ніяким рішенням суду не можна примусити депутата голосувати проти його волі.