Cословно-представительная монархия и ее институты

    Ряд приказов занимался  делами отдельных сословий. Важнейшими  считались Разрядный приказ, заведовал  распределением и назначением  служилых людей "по отечеству"  и Поместный приказ, наделявший  дворян поместьями. Разрядный приказ  был самым большим, здесь ведали  комплектованием личного состава  армии, администрации, приказов, составляли "смотренные списки" служилых людей, отмечая, кто  из них в "естях" (присутствует), а кто - в "нетях" (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти "земских метельщиков".

    К группе приказов, занимавшихся  военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных "полков иноземного строя" появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.

    Судебно-полицейские функции  выполняли Московский и Владимирский  судные приказы, Приказ сыскных  дел и Разбойный приказ, при  котором, по словам Г. Котошихина, были "мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье." Впрочем, как уже отмечалось, поскольку В Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе,  кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.)

Торговлей и финансами ведал  приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей,  людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами  с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в  отдельных районах ведали так  называемые "чети" или "четверти". Несмотря на свое возникновение в  середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.

    Отдельную группу  составляли  территориальные приказы. Собственно  говоря, территориальный принцип  прослеживался даже в деятельности "четей", или "четвертей", которые обладали не только  финансовыми, но и административными  правами по отношению к тяглому  населению подведомственных им  областей. Пограничные, отдаленные  и сравнительно недавно присоединенные  территории управлялись из Москвы  особыми приказами: Сибирским  приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества  Смоленского, приказом Великого  княжества Литовского, приказом  Казанского дворца. Все они являлись  центральными учреждениями.

    Большую группу  приказов  составляли дворцовые приказы.  Поскольку власть в Московском  государстве во многом носила  личный характер, не существовало  четкой границы между общегосударственными  приказами и учреждениями, обслуживавшими  потребности царя и придворных. В Казенном дворе хранилась  царская казна, неотделимая от  казны государственной. И знатным  людям, и духовенству, и царской  прислуге с этого двора ежегодно  выдавались меха, сукно, сафьян  на сапоги и так далее. Царскими  доходами и расходами ведал  приказ Большого дворца, собиравший  на нужды царского двора подати  с 8 московских слобод и 40 российских  городов. Приказу Большого дворца  подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей.

    Кроме царских приказов  были и приказы, подчинявшиеся  главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший  казенный приказ и патриарший  судный приказ.

Приказная бюрократия

Создание приказной системы  привело к формированию особого  слоя приказной бюрократии. Приказной  люд наполнял палаты в Кремле в  царском дворце и избы на площади. Начальниками важнейших приказов (их называли "судьями", поскольку  в большинстве случаев выполняли  и судебные функции)назначались бояре, окольничии или думные дворяне. Некоторые из руководителей Посольского приказа, например А. Л. Ордин-Нащокин, носили титулы «великих государственных посольских дел и государственной печати оберегателя» и в донесениях иностранных послов назывались на западный лад канцлерами. В большинстве случаев начальникам приказов давались "в товарищи" помощники из стольников, спальников и других служилых людей.  На практике приказами чаще всего управляли не высокородные бояре, а  дьяки - профессиональные чиновники, выходцы из различных сословий. Несмотря на  худородство, они имели большое влияние и в небольших приказах управляли самостоятельно. Несколько дьяков, представлявших важнейшие приказы имели чин думных дьяков. "Московское дьячество", являвшееся сплоченной и стяжавшей большие богатства чиновной корпорацией, всегда было объектом зависти и неприязни со стороны провинциального дворянства. Большинство приказов располагалось за кремлевскими стенами, при Борисе Годунове между Архангельским собором и Спасскими воротами было выстроено двухэтажное П-образное здание, к 80-м гг. XVII в. оно обветшало, и на его месте было построено новое, гораздо более обширное.

Здание приказов на старинной  карте Кремля

Каждому приказу отводилось несколько  палат. Одна из них именовалась "казенкой", поскольку в ней хранились  казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали  "столами", то есть отделением. В крупных приказах "столы" делились на "повытья".  Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария,  эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.

По замечанию В. О. Ключевского  витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда  кажется трудной, даже при небольшом  навыке их  очерк читается легко  и быстро; совсем другое дело неудобочитаемые  резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей. Историк  Н. П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: "Обычно текст документа  писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей ("рукоприкладств"), резолюций. Несколько таких документов ("столбцов") оформлялись в "дело" путем  склеивания листов друг с другом в  длинную ленту: к нижнему концу  челобитной подклеивалась запись показаний  челобитчика, книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения  по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - "столп". На месте склейки ("сставах") стояла подпись дьяка или подьячего "с приписью", исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой "сставе", что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.

Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько  подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на "старых", "середней статьи" и "молодых". Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались "верстанными", не получавшие жалования - "неверстанными". Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки - "посула" нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую "московскую волокиту". Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, "кормились пером", то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам.

Приказ тайных дел

Среди московских приказов особое место  занимал Приказ великого государя тайных дел, созданный царем Алексеем Михайловичем в 1654 г. По поводу этого учреждения историки высказывали различные суждения. В. Н. Татищев видел в нем подобие  испанской инквизиции, Н. И. Костомаров считал его прообразом тайной полиции. Но уже Н. М. Карамзин, С. М. Соловьев и В. О. Ключевский писали о том, что, несмотря на грозное название, Приказ тайных дел представлял собой всего лишь личную царскую канцелярию с элементами надзора над административными органами. Специальное исследование И. Я. Гурлянда показало, что это учреждение было создано для разбора челобитных на царское имя. Вопреки сложившемуся мнению, Приказ тайных дел не занимался непосредственно государственными преступлениями - "словом и делом государевым" и даже, как с некоторым удивлением, отмечал И. Я. Гурлянд "не имел своего застенка, этой непременной принадлежности розыска того времени, особенно по государственным преступлениям.

Вместе с тем Приказ тайных дел  был одним из важнейших правительственных  учреждений. Приказом руководил лично  царь, а бояре к тайным делам  не допускались. Как писал Г. Котошихин, "А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали".Тайный дьяк носил титул "дьяка в государевом имени", что означало право подписывать указы от имени царя. При тайном дьяке состояло десять подьячих. Главной задачей Приказа тайных дел являлся негласный контроль над высшими должностными лицами. Подьячие Приказа тайных дел присматривали за воеводами во время войны и посылались с посольствами за границу: "и те подьячие над послы и над воеводами подсмтривают и царю приехав сказывают: и которые послы, или воеводы, ведая в делах неисправление свое и страшась царского гневу, и они тех подьячих дарят и почитают выше их меры, чтоб они будучи при царе их послов выславляли, а худым не поносили". Приказ тайных дел ведал некоторыми отраслями, по разным причинам требовавших особого внимания со стороны царя, например, гранатным делом и гранатными мастерами. Кроме того, будучи личным царским учреждением, Приказ тайных дел занимался второстепенными с нашей точки зрения, но любимой "царской потехой" - соколиной охотой. После смерти царя Алексея Михайловича Приказ тайных дел был упразднен.

Развитие приказной системы

Во второй половине XVII в. неоднократно предпринимались попытки преобразовать  громоздкую приказную систему. В 80-х  годах часть второстепенных учреждений была подчинена важнейшим приказом. Нередко, руководство несколькими  приказами передавалось одному боярину. Однако такое соединение во многом было механическим, например, в ведение  Посольского приказа передавался  не только Малороссийский приказ, что  по условиям того времени можно было бы назвать логичным, но и Новгородская, Владимирская и Устюжская четверти, занимавшиеся в основном сбором податей. В целом приказная система  оказалась плохо реформируемой, и при Петре I   была заменена коллегиями. В XVIII в. сохранились лишь немногие приказы, например, Сибирский  приказ, просуществовавший до 1763 г.

Местная администрация

В XVII в. местное управление сочетало выборные губные и земские учреждения, созданные еще при Иване Грозном, с воеводской властью, сфера компетенции  которой значительно расширилась.

Воеводы

Изначально термин воевода был  связан с военной службе, но позже  воеводами стали называть должностных  лиц, назначаемых для управления определенными территориями. Назначение воевод началась в XVI в., однако в тот период их ставили только в пограничных городах. В дальнейшем  эта практика начала применяться гораздо шире, и уже в 1625 г. в 146 городах и уездах числилось воеводское управление. Воеводы подчинялись Боярской думе и приказу, который ведал данной территорией. Воевод назначали на два-три года и снабжали подробным наказом, как должно "промышлять государевым делом". В больших городах было несколько воевод, один и которых считался главным, или же вместе с воеводой назначался товарищ воеводы. В компетенцию воевод входил широкий круг военных, административно-полицейских и судебных обязанностей.  Воевода осуществлял набор служилых людей, полицейский надзор за городом, контролировал сбор податей, сыск по политическим делам, проходившим по категории "слова и дела государевых". При воеводе была канцелярия - съезжая изба, которой управлял дьяк со штатом подьячих. В подчинении у воеводы состоял ряд должностных лиц: осадный голова, ведавший городской крепостью, засечные (в пограничных уездах), острожные, стрелецкие, пушкарские,  казачьи, объезжие, ямские головы.

В отличие от князей-наместников  и волостетелей начала  XVI в., воеводы должны были получать жалование, а не собирать в свою пользу доходы с подвластной им территорий. По крайней мере так было официально, но выражения корм и кормление не исчезли из повседневного обихода. Служилые люди били челом государю, чтобы их отпустили на воеводство "покормиться". С. М. Соловьев красочно описывал отъезд счастливчика, получившего такое назначение: Рад дворянин собираться в город на воеводство- и честь большая и корм сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы; радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки земский староста на праздниках зайдет и к ним с поклоном; радуется вся дворня - ключники, подклетные: будут сыты; прыгают малые ребята: и их не забудут; пуще прежнего от радости несет вздорные речи юродивый (блаженный),живущий во дворе:  ему также будут подачи. Все поднимается, едет на верную добычу."

Надо полагать, совсем иные чувства  обуревали жителей города и уезда, в который приезжал воевода. Недаром  сложилась поговорка: "Наказал  Бог народ - прислал воевод".  На воеводу, назначенного в города Европейской  России, еще можно было найти управу. Что касается воевод на окраинах, то они были полновластными хозяевами  своих территорий. Например, до Якутска  назначенный в Москве воевода  добирался три года, и в этих условиях  контроль за его действиями был практически невозможен. Часто должностные лица не могли поделить богатой пушной казны, ссорились и слали друг на друга доносы. Якутский воевода Петр Головин держал в семи тюрьмах более ста служилых и промышленных людей, в их числе товарища воеводы и дьяка. О самоуправстве мангазейского воеводы Григория Кокорева его товарищ Андрей Палицын доносил: "Приедут самоеды с ясаком, воевода и жена его посылают к ним с заповедными товарами, с вином, несчастные дикари пропиваются донага, ясак, который они привезли, соболи и бобры, переходя к воеводе, а самоеды должны платить ясак кожами оленьими, иные с себя и с жен своих снимают платье из оленьих кож и отдают за ясак, потому что все перепились и переграблены. Который торговый или промышленный человек не придет к воеводе, к жене его и к сыну с большим приносом, такого воевода кидает в тюрьму, да не только его самого, но и собак его посадит в тюрьму, да берет потом выкуп и с самого, и с собак". Собственно говоря, в XVII в. едва ли не каждый сибирский воевода заканчивал свою службу тем, что попадал под "сыск о воровстве" вместе со всеми соучастниками. Но это не мешало вновь назначенным воеводам аккуратно повторять судьбу своих предшественников.