Основные аспекты государственного регулирования налоговой системы

      Не  зная твердо,  каковы бyдyт условия  и ставки налогообложения  в  предстоящем  периоде,  невозможно рассчитать,  какая же часть ожидаемой прибыли  уйдет  в  бюджет,  а  какая  достанется предпринимателю.

      Стабильность  налоговой системы не означает, что состав налогов,  ставки,  льготы,  санкции  могут  быть  установлены раз и  навсегда.  "Застывших" систем налогообложения нет и быть не может. Любая система налогообложения отражает характер общественного строя,  состояние экономики страны,  устойчивость социально-политической  ситуации, 

      Систему налогообложения можно считать  стабильной  и,  соответственно, благоприятной  для предпринимательской деятельности, если остаются неизменными  основные  принципы  налогообложения, состав налоговой  системы,  наиболее  значимые льготы и санкции (если, естественно,  при этом ставки налогов не выходят за пределы экономической целесообразности).

      Частные изменения могут вноситься ежегодно,  но при этом желательно, чтобы они  были установлены и были известны предпринимателям хотя бы за месяц до начала нового хозяйственного  года.

      Стабильность  налогов означает относительную  неизменность  в течение ряда лет основных принципов системы  налогообложения,  а также наиболее значимых налогов и ставок,  определяющих взаимоотношения предпринимателей и предприятий с государственным бюджетом.

      Сейчас  в  России  действует почти  четыре десятка налогов и сборов, не считая различных пошлин. Не все  из них выдержат испытание временем,  но в целом нынешняя система налогообложения наиболее близка к принятой на Западе,  учитывая, что и там имеются существенные различия  по  странам,  и налоговая система Швеции  отличается от действующей в Германии, а налоги в Англии заметно отличаются от принятых в Дании и т.п. Правда, в странах ЕЭС налоговая система yнифицирyется и с 1 января 1993 года  имеются несущественные различия.

      Но  стабильность системы налогообложения - не догма и не  самоцель. Ради  нее  нельзя  жертвовать ни одной  из присущих этой системе и выполняемых  ею функций - регyлирyющей,  стимyлирyющей и др.  Опыт  США и других развитых стран совершенно однозначно свидетельствует о том,  что налоговая система в основном  является функцией  двух  аргументов  - экономической политики государства и состояния народного хозяйства в данный  период.  Если экономическое положение страны, решаемые в данном периоде задачи требуют внесения определенных изменений в налоговую систему, то они, естественно, должны быть внесены, но по возможности - с нового хозяйственного года.

        Налоги как инструмент государственной политики. Налоговая ставка и налоговые льготы.

      Динамизм  налоговой системы обусловлен не только изменением видов налогов, но еще  большей степени - подвижностью налоговых ставок. Да и само налоговое  бремя зависит от величины налоговых ставок, Поэтому в процессе налогового регулирования государство чаще всего прибегает к  манипулированию ставками налога, процентом, определяющим долю изымаемого  дохода. А чтобы как-то смягчить налоговый процесс  для отдельных налогоплательщиков, применяют налоговые льготы, опять-таки в форме снижения налоговых ставок или освобождения от уплаты налогов. Иногда налоговые льготы используются как средство стимулирования.

      Вопрос  о размерах критического налогообложения  давно волнует политиков, ученых, практиков. Исследуя связь между величиной ставки налогов и поступлением в  государственный бюджет, американский экономист Артур Лаффер показал, что не всегда повышение ставки налога ведет к росту налоговых доходов государства. Он попытался теоретически доказать, что при ставке подоходного налога выше 50% резко снижается деловая активность фирм и населения в целом. Основные точки для анализа:

• ставка налога равна 0: поступлений в бюджет нет;
• ставка налога равна 100%: поступлений в бюджет также нет (в легальной экономике никто не работает, все уходит в "теневую экономику");
• точка А: при этом значении достигается максимум поступлений в бюджет.

      Если  налоговая ставка превышает объективную  границу (точка А), то налоговые поступления  начнут уменьшаться. А.Лаффер доказал, что один и тот же по величине доход в государственный бюджет может быть обеспечен и при высокой, и при низкой налоговых ставках. Однако на практике идеи Лаффера использовать трудно, так как сложно определить, на левой или на правой стороне кривой находится экономика страны в данный момент. Так, из-за ошибки в этом определении "эффект Лаффера" не сработал в период президентства Рейгана: хотя снижение налогов и привело к росту деловой активности в стране, но оно затруднило реализацию социальных программ.

      Конечно, трудно рассчитывать, что на основе только теории можно построить идеальную шкалу налогообложения. Теория должна быть основательно откорректирована на практике. Немаловажное значение в оценке ее справедливости имеют национальные, культурные и психологический фактор. Американцы, например, считают, что при такой ставке налога, как в Швеции (75%), в США никто не стал бы работать в легальной экономике. Вообще же считается, что высшая ставка подоходного налогообложения должна находиться в пределах 50-70% [28, c.54].

      Налоги - это те же экономические нормативы,  но только  подлинно единые  и  стабильные,  независящие от воли отдельных лиц.

      Индивидуализация  налоговых ставок,  льгот и  санкций  запрещена, их можно дифференцировать по отраслям, производствам, регионам, но никак не по отдельным предприятиям.

      Налоги  относятся к классу экономических  нормативов, они формируются по принципам,  присущим нормативам.  Например,  ставку налога на  прибыль  можно  рассматривать как норматив отчислений от прибыли в бюджет,  но установленный  на  общегосударственном уровне.

      Как мировой, так и отечественный  опыт свидетельствуют о преимуществах  налоговой системы перед любой  другой формой  изъятия части  доходов  граждан  и предприятий  в государственный бюджет.

      Одно  из  этих  преимуществ  -  правовой  характер  налогов.  Их состав, ставки  и  санкции определяются не министерствами и ведомствами, даже не правительствами,  а  принятыми  парламентами Законами.

      Ставка  налога может зависеть от категории,  к которой относится плательщик, от того, к какой социальной группе относится гражданин или к какой по  размерам  группе  относится предприятие, но  она не зависит и в принципе не может зависеть от того, кто именно непосредственно платит.

      А фиксированный  размер  ставок  и их относительная стабильность способствует развитию  предпринимательской  деятельности, так как облегчают прогнозирование ее результатов.

1.2. Нормативно-правовая  база государственного  регулирования налоговой  системы

      Под налогом понимается обязательный, индивидуально  безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

      Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и  физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в  отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

      Законодательство  РФ о налогах и сборах — совокупность норм, содержащихся в законах РФ, устанавливающих систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов, основания возникновения, изменения и прекращения отношений собственников и государства по уплате налогов и сборов, формы и методы налогового контроля, ответственность за нарушения налоговых обязательств.

      Статья 57 Конституции РФ определяет, что  «каждый обязан платить законно  установленные налоги и сборы». Разновидности  налогов и сборов, а также порядок  их уплаты определяются законодательными органами в форме законов и  не могут быть установлены подзаконными нормативными актами. Подтверждением этого служит то, что второе предложение ст. 57 Конституции РФ начинается со слов "законы, устанавливающие новые налоги...". Говоря иначе, установление налогов и сборов и порядка их взимания - прерогатива исключительно законодателя, а формой выражения его воли может быть только закон. Конституция не допускает взимания налога или сбора на основе указа, постановления, распоряжения или другого акта органа исполнительной власти. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что «установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными».

      На  этих конституционных положениях базируется и Налоговый кодекс Российской Федерации. Согласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой НК РФ понятие «законодательство о налогах и сборах» охватывает, во-первых, законодательство РФ о налогах и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вторых — законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представительными органами местного самоуправления.

      Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что «конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном  порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти».

      Законодательная ветвь власти действует в рамках системы разграничения компетенции государственных органов. Эта система перестанет функционировать, если законодательный орган по какой-либо причине не будет выполнять свои функции. Этим будут подорваны гарантии реализации гражданских прав и свобод. Гарантией реализации прав налогоплательщика является реальное разделение права облагать налогом и взимать его. Поэтому законодатель не вправе отказаться от выполнения своих функций, в том числе путем широкого делегирования полномочий. С позиции Конституции РФ наделение законодательного органа право устанавливать налоги означает также и установление обязанности законодательного органа самостоятельно реализовать это право.

      Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил эту точку зрения и указал в Постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П, что «наделение законодательного органа Российской Федерации конституционными полномочиями устанавливать налоги означает также обязанность самостоятельно реализовать эти полномочия» [33, c.73].

      Утверждение налогов законом является не только средством ограничения полномочий исполнительной власти, но и необходимым инструментом установления безусловной обязанности налогоплательщиков уплачивать налоги. Только закон в силу его стабильности, определенности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если бы существенные элементы налога или сбора могли устанавливаться исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергался бы угрозе, поскольку эти обязательства могли быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке. Только законодательная форма введения денежной повинности в максимальной степени исключает взаимосвязь уплаты налога с решением налогоплательщика о целесообразности такого шага.

      Налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако только закон налагает на налогоплательщика  соответствующие обязанности. Поэтому  федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

      Вопрос  о налоговом законодательстве —  это не только вопрос о видах нормативных  правовых актов, но и об отношениях, подлежащих урегулированию именно актами конкретного вида. По форме налоговое законодательство является совокупностью актов законодательных (представительных) органов. По содержанию налоговое законодательство является совокупностью норм, регулирующих вопросы налогообложения и сборов, отнесенные Конституцией РФ к ведению законодательных (представительных) органов власти.

      Таким образом, налоговое законодательство состоит из комплекса налоговых  норм, которые в совокупности образуют сложную систему, включающую акты федерального налогового законодательства, налогового законодательства субъектов РФ, налоговые нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Акты органов исполнительной власти не составляют законодательства о налогах и сборах.