Совершенствования государственной службы в РК

      В целом же предыстория развития современной системы государственной службы в США начинается после войны за независимость, когда стране нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата создать эффективное управление.

      «...Энергия (главы) исполнительной власти, . писал один из идеологов победившей буржуазии А.Гамильтон, . является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права.

      Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласия сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 конституции США).

      Вплоть до середины XIX века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должного прохождения службы чиновничеством и так далее. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство) [5, c.56].

      Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

      Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала деятельность первых президентов США и, прежде всего, Дж.Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы которого имеют силу в настоящее время. Нормотворчество первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

      Дж.Вашингтон при формировании своей администрации фактически не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни направленность его деятельности.

      Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 года, разработка которого началась еще в 1938 году, стал миниатюрным кодексом американского административного права. Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административное учреждение» .

      После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р.Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы 1978 года. Этим Законом вместо комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа (Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг), которым было поручено выполнение трех различных функций,  порученных ранее комиссии:

      1) управление набором, обучением и продвижением служащих;

      2) расследование случаев нарушений правовых норм;

      3) вынесение решений по таким нарушениям.

      Помимо этого, Закон 1978 года предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, усилил их поощрение путем более широкого применения премий и создал новую группу служащих . Службу старших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся в основном в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

      Основы руководства государственной службой включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

      1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;

      2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

      3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

 

       2 АНАЛИЗ ПРАВОВОГО И ОРГАНИЗАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РК НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 
 

      2.1 Нормативное регулирование функционирования государственной службы 

      Началом институциализации системы государственной  службы в Республике Казахстан (далее  РК) принято считать Указ Президента РК от 26 декабря 1995 года №2730 «О государственной службе», которым определялись основы организации государственной службы в РК, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности.

      В соответствии с нормами Конституции 1995 года в государственных органах и их аппаратах не допускалось создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей должны были руководствоваться требованиями законодательства и не быть связанными решениями политических партий, общественных объединении и их органов.

      В Указ был заложен принцип разделения госслужащих на классы, предусмотрен правовой механизм защиты от необоснованного  увольнения либо лишения должности  в случае очередного реформирования органов управления, уделено внимание вопросам профессионального роста.

      Однако  Указ “О государственной службе”  во многом был декларативен, не содержал конкретных механизмов для осуществления  заложенных в нем идей.

      Необходимость углубления реформ государственной службы была озвучена в 1997 году в Послании Президента РК Н.Назарбаева народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев» - Стратегия развития «Казахстан 2030».

      К одному из приоритетов развития было отнесено создание «Профессионального правительства» - эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; правительства, способного реализовать приоритетные цели; государства, стоящего на страже национальных интересов.

      Для реализации этих задач Указом Президента 18 сентября 1998 года было создано Агентство  Республики Казахстан по делам государственной  службы как уполномоченный орган  в данной сфере. (далее «Агентство»)

      Выступая  на международной научно-практической конференции "Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи" в декабре 1999 г. директор департамента Всемирного банка по Центральной Азии К.Кодера подчеркнул, что из стран СНГ ни одна не имеет таких современных законодательных рамок, какие созданы в Казахстане. То есть констатировалось, что в законодательном плане уже было сделано немало.

      С 1 января 2000 года вступил в силу Закон  Республики Казахстан «О государственной  службе» и Указы Президента Республики, которыми были утверждены Положение о порядке прохождения государственной службы, текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы - постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы (Правила проведения конкурсов на занятие административной государственной должности, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей) [8, c. 85].

      В период подготовки Закона и подзаконных  актов были проведены опросы государственных  служащих, которые позволили выявить  имевшиеся проблемы:

      - неопределенность карьеры, особенно при смене руководства,

      - при необязательности конкурсного отбора фактически сложилась патронажная система отбора и продвижения кадров, что способствовало формированию значительной части госаппарата по принципу лояльности к конкретному руководителю госоргана. Кадровый резерв формировался и использовался формально.

      - действовавшее законодательство не обеспечивало социальную защиту, высокий престиж и привлекательность государственной службы.

      Рассматривались две системы государственной  службы – карьерная (Германия, Япония, Австрия и др.), - позиционная (Великобритания, США, Канада и др.).

      В карьерной системе – поступление  путем сдачи конкурсных экзаменов  на низшие должности государственной  службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный  рост внутри службы, высокий уровень  профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия.

      В позиционной системе - конкурсный отбор  при приеме и продвижении по службе на любые должности (кроме политических), мобильность, контрактная форма  приема, высокий сервис обслуживания, нестабильность в карьере, управление человеческими ресурсами.

      В обеих системах имеется разделение государственных служащих на политических назначенцев и на карьерных (профессиональных). Конкурсный отбор при приеме на государственную  служб.

        Была предложена модель государственной службы РК, основанная на:

      - принципе меритократии (главенство личных заслуг),

      - приеме на государственную службу через конкурсный отбор;

      - разделении должностей на политические и административные;

      - равной оплате за выполнение равнозначной работы;

      - стимулировании профессионального роста государственных служащих;

      - соблюдении этических норм.

      К политическим государственным должностям отнесли те, назначение на которые производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе. Увольнение с этих должностей осуществляется по упрощенной процедуре и в основном по политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам.

      По  состоянию на 1 января 2011 г. политических государственных служащих насчитывалось в РК 3248 человек (около 3,3% всего количества государственных служащих в стране), а административных – 100 257 чел. 

        

      Рисунок 1 – Соотношение административных и политических государственных служащих в РК 

      При этом по состоянию на 1 декабря 2001 г. в РК насчитывалось 63 860 государственных  служащих.

      Согласно  Перечня административные государственные  служащие были разделены на группы категорий: