Размещение заказов для государственных нужд

      Муниципальный заказ обеспечивает потребности муниципального образования, муниципальных заказчиков в социальных услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий муниципального образования, муниципальных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация [2, с. 32].

      Достаточно часто можно встретить термин «муниципальный заказчик». Обычно под этим понимается орган муниципального управления или муниципальное учреждение, которое непосредственно занимается формированием и размещением муниципального заказа. Особенно часто это понятие встречается при анализе деятельности администраций муниципальных районов, городских поселений и городских округов. На муниципальном заказчике лежат функции формирования муниципального заказа для социальных нужд (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Также на государственном заказчике лежат функции размещения муниципального заказа, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение муниципального заказа связано с заключением контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг для социальных нужд.

      Государственный заказ размещается в основном среди частный предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа. Для определения конкретных исполнителей государственного заказа чаще всего применяются торги (конкурсы), также известные как тендеры (например, в 1999 году федеральными органами исполнительной власти было проведено более 6000 открытых торгов, по результатам которых заключено государственных контрактов на общую сумму более 56 млрд. руб.). Также применяются другие способы размещения государственного заказа (способы закупки) [3, с. 69].

      Торги были известны еще в Древнем Риме, уже тогда это был весьма широкий  круг отношений, притом с элементами публичного характера, например торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя.

    История Российских торгов начинается с «Указа о подрядной цене на доставку»  царя Алексея Михайловича, регламентировавшего  цены на доставку продовольствия в Смоленск, а первой официальной датой можно считать 7 июля 1654 г. Вопросами поставок и продаж в то время ведала Канцелярия подрядных дел, которая занималась не только регулированием всех торгов, разоблачением недобросовестных торговцев, но и исками, касающимися итогов несправедливых торжищ.

      В дальнейшем, при Петре I и Екатерине II, издается значительное число Указов и регламентов, направленных на борьбу с коррупцией, фиктивными ценами поставок и подрядов, сокращением числа посредников. Следует также отметить «Регул провиантского направления», можно сказать первый документ «в поддержку мелкого и среднего бизнеса», согласно которому ужесточались бюрократические требования в отношении крупных купцов, а мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялись преимущества и льготы при получении заказов на поставку. Впоследствии эти указы обрастают приложениями и поправками, но значимых изменений существующего законодательства не происходит вплоть до начала XX века.

      Лишь  при Александре I, появляются правительственные акты, регламентирующие и корректирующие проведение торгов и государственных закупок, появляются документы, определяющие разницу между поставками и подрядами, что в свою очередь должно было облегчить подготовку документов для торгов. В итоге, лишь за первую половину XX века было издано более 100 законопроектов и указов, касающихся проведения торгов и государственных поставок.

      Революционные события 1917 года и последовавшая  за ними гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов. Яркая тому иллюстрация отсутствие заметок в газетах, например, в июле 1928 в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений, в декабре 1930г. – ни одного объявления о торгах [4, с. 71].

      Только  в 1990-х с началом адаптации  России к рыночной экономике появляется упоминания о публичных торгах, и первым документом, ознаменовавшим начало перехода к свободному рынку в области закупок, был Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства – путем конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный и муниципальный контракт. Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа, документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994г. Принимается закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», регулировавший вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции [5, с. 189 - 205].

      С 1 января 2006 года вступил в силу новый  закон о государственных закупках – Федеральный Закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятый 21 июля 2005 года. Закон является процедурным и охватывает исключительно этап размещения заказов.

Вступление  в силу нового закона направлено на достижение:

       – Единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, поскольку предусматривает абсолютно одинаковые принципы и процедуры независимо от уровня бюджета на всей территории РФ;

      – Эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

      – Расширения возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

      – Развития добросовестной конкуренции;

      – Совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

      – Обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;

      – Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов [6, с. 34].

      Коренная  реформа системы государственных  закупок, начало которой ознаменовалось вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», была направлена в первую очередь, на изменение ситуации в отношениях между представителями государства и коммерческими структурами в указанной сфере. Законодатель попытался максимально расширить конкуренцию в данной области, позволив участвовать в процедурах размещения заказов любым заинтересованным лицам.

      Закон регулирует круг действующих лиц процедур размещения заказа и определяет правовой статус каждого субъекта. 21 сентября 2009 года в Государственной Думе РФ состоялся круглый стол «Госзаказ как фактор малого и среднего бизнеса», организованный фракцией «Справедливая Россия». Главной целью «круглого стола» стало обсуждение очередного ряда новых поправок в законодательство о государственных закупках, в качестве необходимых мер по обеспечению полноценного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального заказа.

      Большинство участников дискуссии сошлись во мнении, что действующее законодательство в области государственных закупок не помогает развитию инновационного и малого бизнеса, а становится для него тормозом. Был высказан ряд идей о том, как именно необходимо дополнить и расширить законодательство в целях обеспечения наибольшей эффективности и удобства постоянного участия субъектов малого и среднего предпринимательства в размещении государственного и муниципального госзаказа. В частности предлагается внесение новых поправок в Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7, с. 67].

      Социальные  нужды – это еще один термин, обозначающий потребности органов государственного управления и населения в товарах, работах и услугах. Действующее законодательство (статья 525 части II Гражданского кодекса Российской Федерации) определяет социальные нужды как «потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования». Понятие «социальные нужды» формально несколько шире, чем понятие «муниципальный заказ», поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова муниципальный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением социальных нужд. На практике эти понятия без ущерба содержанию используются равнозначно [8,  с. 76].

      В широком понимании муниципальный  заказ – это потребность органов муниципального управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для чиновников, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии. В узком смысле муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти. Для определения конкретных исполнителей муниципального заказа чаще всего применяются торги (конкурсы), также известные как тендеры (например, в 1999 году федеральными органами исполнительной власти было проведено более 6000 открытых торгов, по результатам которых заключено государственных контрактов на общую сумму более 56 млрд. руб.). Также применяются другие способы размещения муниципального заказа (способы закупки). Связь прямая и непосредственная. Органы государственного управления осуществляют размещение государственного заказа путем закупок (то есть приобретения, покупки) товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке. Эти закупки и называются государственными. В ходе процедур государственных закупок определяются конкретные исполнители (поставщики, подрядчики), которые поставляют товары, работы и услуги для государственных нужд. Основным способом государственных закупок, согласно действующему законодательству, является открытый конкурс. Другими способами закупок, разрешенными законодательством, являются закрытые и двухэтапные конкурсы, запрос котировок и закупка у единственного источника (поставщика). Это еще один термин, обозначающий потребности органов государственного управления в товарах, работах и услугах. Действующее законодательство (статья 525 части II Гражданского кодекса Российской Федерации) определяет государственные нужды как «потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования». Понятие «государственные нужды» формально несколько шире, чем понятие «государственный заказ», поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд. На практике эти понятия без ущерба содержанию используются равнозначно [9, с. 45 - 49].

      Вопросы регулирования государственных  закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей – ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире стала борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен. Главная проблема в современной практике госзакупок – «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Речь идет не об эпизодическом подкупе чиновников, а о сращивании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков важную роль стало играть лоббирование. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму – лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных» [10, с. 56].

      Современное международное законодательство о  государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.

      Типовой закон предназначается для тех стран, которые считают желательным регламентировать закупки товаров и услуг и преследуют следующие цели: обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков, независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли; поощрение конкуренции между поставщиками в отношении закупаемых товаров или услуг; обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам; содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; обеспечение открытости процедур закупок. Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника. Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований [11, с. 107].