Понятие и соотношение правотворчества, нормотворчества и законотворчества

По мнению О.В. Попова, основной целью правотворчества выступают поддержание динамизма права и властное упорядочение юридически значимых сторон жизнедеятельности общества,  организация поведения людей.  Речь в данном случае идет о приведении системы правовых норм в состояние, соответствующее потребностям правового регулирования на данном этапе развития общества,  об обеспечении властного упорядочения социальной действительности через выработку новых норм права . Наряду с этой существуют и другие точки зрения в отношении целей правотворческой деятельности и правотворческой политики.

Так,  в литературе подчеркивается,  что сфера общественных отношений,  подлежащих правовой регламентации,  складывается объективно.  Поэтому главная задача законодателя видится в том,  чтобы уловить эти объективные тенденции развития общества и адекватно отразить их в правовых нормах. Причем отразить таким образом,  чтобы,  во-первых,  существовали необходимость и возможность последующей реализации правовых норм на практике,  а во-вторых,  такая деятельность приводила бы к наступлению правовых последствий. В данном случае можно будет говорить о том, что право выполняет свое основное социальное предназначение .В связи с вышесказанным одной из основных целей правотворческой политики представляется создание условий для преодоления пробелов в законодательстве. О них следует говорить как об одном из несовершенств права. По мнению В.В. Лазарева, о наличии пробелов в праве свидетельствуют следующие обстоятельства. Во-первых,  всякий пробел –  это пробел в содержании действующей системы права. Исходя из этого, следует доказать, что имеющееся содержание не охватывает собою тех общественных отношений, которые призвана регулировать данная система. Во-вторых, для устранения пробела недостаточно обнаружить отсутствие или неполноту норм. Нужно обосновать необходимость их существования в действующей системе права.

В-третьих,  необходимо доказать,  что факты,  призванные быть урегулированными,  находятся в сфере правового воздействия . 

Вопрос о пробелах в  праве приобретает неизбежно  проблематичный характер еще и потому, что сами  эти пробелы обнаруживают себя не столько в правотворческой деятельности,  а в первую очередь в процессе реализации права: его соблюдения, исполнения, использования и применения. В особенности в деятельности,  связанной с применением права,  например,  при отправлении правосудия.  Между тем восполнить пробел и устранить несовершенство законодательства может только сам субъект, который тот или иной закон принял,  то есть законодатель,  но не правоприменитель,  даже если речь идет о таком особом правоприменителе, как суд.

На мой взгляд,  под  результатами правотворческой политики следует понимать последствия применения юридических средств, направленных на достижение ее основных целей. По своей  природе результаты правотворческой  политики – это, прежде всего, конкретные последствия

правового регулирования, которые выражаются в определенных изменениях в системе действующих  норм права.  Результат предполагает наступление таких последствий,  которых не существовало доиспользования правового инструментария.  Кроме того,  результаты правотворческой мысли являются

прямым следствием постановки субъектами правотворчества  правовых целей и использования  ими определенного набора правовых средств.

3. Особенности правотворчества в РФ.

      Правотворческий процесс – это часть правотворчества. По   определению А. Пиголкина  правотворческий  процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер"⁸.

     Несмотря на  различные виды и особенности  правотворческого процесса можно  выделить общие стадии и принципы.

     Говоря о  стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по  формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс  тесно связанных между собой  действий, которые направлены на  создание данного нормативного  акта. Стадия правотворческой деятельности  всегда выступает этапом процесса  по подготовке и приданию официального  значения нормативному акту. Определение  количества стадий зависит от  понимания сущности правотворческого процесса. А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо основных стадий правотворческого процесса, выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка  проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта  до его адресата»⁹. 

     Другая проблема  – кто должен и занимается  правотворчеством? По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон. 55% -- были внесены депутатами, 20% -- Правительством, 10% -- Президентом и 15% -- другими субъектами законодательной инициативы. На текущую сессию включено 558 законопроектов. Из них 50% -- внесены депутатами, 23,3% - Правительством, 10% - президентом, 8,6% - субъектами Р.Ф. 7,3% - Советом Федерации и его членами. Как видим, тенденция носит устойчивый характер. В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Ниж-ней палаты.  

     Отсюда вытекает  проблема законодательной инициативы. Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы. Это еще одна проблема современного правотворчества.

     Какой-либо  концепции развития законодательства  в настоящее время нет. Оно  развивается методом проб и  ошибок, а также за счет механического  копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому  пути имеет свои пределы и  рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы  хотим у себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой законопроектов - 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти каждый третий из одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президент. Глава государства работает фактически как третья палата парламента, и "вето" президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законотворческого процесса.

     Но с другой  стороны, существует ряд причин, по которым глава государства  вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов  законотворчества. Министерства и  ведомства используют в лоббистских  интересах депутатов и депутатские  группы, и непрочитанные законопроекты  идут в парламент, хотя в  них нет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала.  Во- вторых не скоординированные  действия различных структур. Если  в разработке новых законов  будет участвовать главное государственно-правовое  управление президента РФ, то  главе государства будет сложнее  отказаться от подписания закона. Он  должен давать поручения  Институту законодательства и  сравнительного правоведения при  правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д.  Ситуация значительно бы улучшилась, если:

     1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовки законопроектов;

     2. Процент технического  брака был существенно сокращен  за счет более качественной  работы комитетов, комиссий и  служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты;

     3. На фоне  многочисленных утрат, которые  переживает наше общество, к сожалению,  деградирует и наш русский  язык. А, ведь, язык российского  законодательства отличался особым  функциональным стилем, чрезвычайной  чистотой речи, самыми высокими  лингвистическими стандартами. 

     Представляется, что наиболее удачными  пониманием  правотворческого процесса включение  в этот процесс деятельности  по подготовке и обсуждению  проектов нормативных актов, в  которой участвуют другие государственные  органы, общественные организации,  широкие круги общественности. На  основании такого понимания и  более развернутой является классификация  стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

      Первый - предварительное  формирование государственной воли, внешне выражается в составлении  проекта нормативного акта. Данная  ситуация носит подготовительный  характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают  правовых норм. Она создает основу  для последующих стадий, являясь  предпосылкой принятия акта. Здесь  можно выделить ряд самостоятельных  этапов: принятие решения о разработке  проекта акта, подготовка проекта,  его обсуждение, согласование и  доработка.

     Второй - официальное  возведение государственной воли  в норму права, т.е. издание  нормативного акта. На этом этапе  правотворческого процесса решающее  значение имеет  деятельность  самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуж-дение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование¹⁰. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.

     Наиболее полно  они проявляются при издании  законов высшими законодательными  органами государства. Эта деятельность  наиболее полно моделирует правотворческий  процесс, и хотелось бы остановиться  более подробно на ней с  точки зрения стадийности, как  одного из видов правотворчества.

Законотворческий процесс в  РФ как разновидность правотворческого процесса в РФ .

Правотворческий и законотворческий процессы соотносятся как общее  и особенное, но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе  особое поло-жение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков.

     Следует рассмотреть  каждую стадии законотворческого  процесса более подробно.

     Итак, первым  этапом законотворческого процесса  является подготовка проекта  закона. Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется  тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует  реальным  общественным  потребностям.                                                                                                               Создается концепции нормативного акта, в которой указывается… отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования¹¹.

     Естественно  важным является вопрос о том,  кто готовит законопроект. Основные  адресаты в планах законопроектных  работ - Министерство финансов, Прокуратура  РФ, Министерство юстиции. Основная  тяжесть работы ложится на  работников аппарата этих государственных  структур, что влечет ряд негативных  последствий. 

     Сложившаяся  ситуация естественно привлекает  внимание ученых-правоведов. Большинство  склоняется к тому, что подготовкой  законопроектов аппарат заниматься  не должен. В частности  С.С.  Алексеев говорил: "Закон как  изобретение, как всякое достижение  человеческого ума должен создаваться  талантливыми личностями. Настоящие  законы нельзя создавать большими  коллективами. Необходимо привлечь  к выработке законов людей  с конструктивным мышлением"¹².

     Еще один  момент, на котором бы хотелось  остановиться. Это законотворческая  деятельность членов парламента. Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое должны активно использовать.

     Сам процесс  подготовки проекта законодательного  акта складывается из ряда  стадий, среди которых можно выделить:

     1. Создание  концепции будущего закона;

     2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

     3. Непосредственная  работа над текстом проекта;

     4. Экспертиза  готового законопроекта.

     Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям,  учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.