Общая характеристика теорий происхождения государства и права

например, правом предлагать кандидатуры на должность Председателя

Правительства РФ, судей Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ, правом назначения и освобождения заместителей Председателя Совета Министров, министров РФ и т.д.

Но для  обвинения Президента в злоупотреблении правами явно недостаточно

одного  факта необоснованного, ошибочного использования того или иного права. 

     Ошибаться могут все. Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие всех элементов конституционно-правового нарушения.

Как за нарушение  суверенитета, независимости государства, так и за

невыполнение  своих конституционных обязанностей Президент может и должен нести конституционно-правовую ответственность только при наличии вины.

Объективное вменение недопустимо как в случае невыполнения Президентом своих конституционно-правовых обязанностей, так и в случаях злоупотребления им своими правами.

К сожалению, в настоящее время российское законодательство практически не использует институт «злоупотребления правами» в целом и институт

«злоупотребления  правами Президента», в частности. Речь может идти в основном о научной разработке проблемы с дальнейшей реализацией ее на практике. То же самое можно сказать и об ответственности Президента за невыполнение им своих конституционных обязанностей. Тот и другой аспекты конституционно-правовой ответственности нуждаются в глубоком и всестороннем изучении. Одним из важнейших вопросов этих исследований должны стать проблема санкций за нарушение Президентом конституционно-правовых норм и механизм их применения. По мнению Л.А. Окунькова, в случае невыполнения Президентом РФ своих конституционных обязанностей «характерные санкции — это выражение недоверия Президенту РФ, отрешение его от должности», а негативными последствиями в случае злоупотребления Президентом своими правами «могут быть отмена незаконного решения Президента РФ, преодоление президентского вето, ограничение его прав (последнее не нашло отражения в действующем законодательстве)». По нашему мнению, во-первых, даже не все перечисленные Н.М. Колосовой санкции, например «недоверие Президенту РФ», «ограничение его прав», нашли свое законодательное закрепление, во-вторых, до конца не разработан механизм уже предусмотренной Конституцией ответственности (отрешение от должности), а в-третьих, набор санкций должен быть более разнообразным, сами санкции более гибкими, предусматривающими, например, такие меры, как предупреждение, что позволит в необходимых случаях избежать применения такой крайней меры, как отрешение Президента от должности. 

2.3 Правительство РФ  – субъект коллективно  конституционной  ответственности  и основания его  ответственности. 

     Правительство РФ, согласно ст. 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ) наделяет Правительство России статусом высшего исполнительного органа государственной власти (ст. 1). 
Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства РФ в системе органов государственной власти России и о его взаимоотношениях с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству РФ и персонально к министрам по нормам российского конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается открытым вопрос: какую же именно ответственность несет Правительство РФ? В научной литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности. 
Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяются лишь субъект применения (Президент РФ), санкции (отставка) и процедура их применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная Дума. 
Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства РФ в отставку требуется решение Президента РФ. 
Как отмечено выше, принудительные меры, закрепленные в Конституции РФ в отношении Правительства РФ, нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция данных санкций строится на дискреционном праве Президента РФ разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной, или политической, конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, недостижения определенных результатов и т.п. 
В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства РФ и того, какую ответственность оно несет по российскому законодательству. Можно (в достаточной степени условно) выделить три подхода к тому, какова природа ответственности Правительства РФ. 

     Согласно первому подходу, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы, которые придерживаются данной точки зрения, отмечают, что политическая и конституционная ответственность, согласно нормам Конституции РФ, практически неразделимы, хотя преобладает все-таки политическая. Так, Р.М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, пишет: "Эта ответственность является преимущественно политической, она не обязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины".¹⁴ 
В.Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это происходит в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. "Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины".¹⁵ 

     По мнению В.В. Мечикова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельств, конкретных оснований конституционной ответственности, речь должна идти об ответственности политической, несмотря на то что правовые основания совершения определенных действий зафиксированы Конституцией РФ: "Так, например, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ предусматривает право президента принимать решение об отставке правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна здесь идти о сугубо политической, а не о конституционной ответственности правительства за те или иные действия или, наоборот, бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности".¹⁶  
А.Л. Сергеев также отмечает, что отставка члена Правительства РФ, произведенная в соответствии с указом Президента РФ, может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и тогда будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами - налицо политическая ответственность.¹⁷ 
О.В. Спичак замечает, что Правительство РФ несет политическую ответственность перед Президентом РФ. "Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность".¹⁸ 

     В соответствии со вторым подходом ("синтетическим") ответственность правительства объявляется конституционно-политической. При этом отмечается: несмотря на то что основания такой ответственности не определены, процедура и санкции установлены конституционно, следовательно, она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. 
А.Н. Шеян считает, что ответственность Правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, так как любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности и не может являться какой-то иной ответственностью.¹⁹ 
Оригинальную модель ответственности правительства отстаивает Н.М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве оснований ответственности называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства РФ является так называемое злоупотребление правами, т.е., по сути, неэффективное использование собственных полномочий. Например, "злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н.М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности, и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права".²⁰ При этом ранее Н.М. Колосова допускала конституционную ответственность правительства также и за спад производства, ²¹ хотя впоследствии признала, что в настоящее время отставка правительства по решению президента все же скорее относится к политической ответственности, нежели к конституционной.²² При этом Н.М. Колосова совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства РФ по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ) "создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации", и именует ее политической.²³ 
По нашему мнению, можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле; эта ответственность позитивная или политическая - не принципиально, как ее именовать. 
Такое положение вещей недопустимо также и с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы (третий подход) как раз и является ответственность правительства только перед главой государства, а не перед парламентом, без указания на ее основания.²⁴ Представляется, что российская форма правления уникальна как раз в аспекте ответственности правительства. 
Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее - членов кабинета) возможна исключительно перед президентом, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы нестабильны и противоречивы с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов, устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т.п.). 
Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать, и в действиях правительства в большинстве случаев нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия. 
В определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий правительства, когда налицо грубое неисполнение конституции и законов, решений судов (конституционного, верховного и иных судебных инстанций). В таких ситуациях необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация такой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности - необходимо участие суда (лучший вариант реализации данной санкции - решение Конституционного Суда РФ, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, обязательное для президента, который своим решением будет обязан отправить правительство в отставку. 
Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в российских нормах права, являясь правом Президента РФ. Вполне допустимо закрепить в Конституции РФ также и персональную ответственность министров за нарушение Конституции РФ, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда РФ), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку. 
В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства РФ. Так, А.Л. Сергеев предлагает закрепить в Законе о Правительстве РФ перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства РФ станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства РФ. Конституционное производство может возбудить и Генеральный прокурор РФ или Государственная Дума, расследовав деликт и представив результаты Президенту РФ, который, основываясь на квазисудебном производстве с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства РФ, вынесет окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства РФ данный автор предлагает считать злоупотребление полномочиями или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падении основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, в реальной угрозе военной безопасности России.²⁵ 
А.Л. Сергеев предлагает также ввести в Закон о Правительстве РФ такую меру ответственности, как отставка министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор РФ в Конституционном Суде РФ или Верховном Суде РФ. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состава деликта, то Президент РФ обязан принять решение об отставке министра.²⁶ 
Л.В. Забровская предлагает уточнить в Законе о Правительстве РФ основания отставки Правительства как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии, в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству РФ.²⁷ 
По нашему мнению, перечень, предложенный А.Л. Сергеевым, будет излишним, так как указанные деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет никакого смысла в их установлении, так как практика намного богаче теми ошибками, которые может совершить правительство. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, также является излишне громоздкой и высокозатратной с позиции расходов государства на ее реализацию. 
Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности правительства и отдельных министров, весьма актуально для Российской Федерации. 
В этой связи в России необходимо, на наш взгляд, во-первых, установить в Законе о Правительстве РФ конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции РФ, федеральных законов и решений судов при принятии ими нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В.А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента РФ, Председателя Правительства РФ, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора РФ или Председателя Счетной палаты РФ. Верховный Суд РФ определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда РФ, констатирующего такое нарушение, Президент РФ (без обязательного представления Председателя Правительства РФ) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.²⁸ 
Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное, основное участие в процедуре должны принимать два органа - Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный Суд РФ. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд РФ о нарушении закона со стороны министра. Принятая на этом основании большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру должна повлечь за собой немедленную отставку министра по решению Президента РФ. Введение данных санкций не потребует внесения изменений в действующую Конституцию РФ. 
Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательная коллективная отставка Правительства РФ вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции РФ, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда РФ (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству РФ и глава государства обязан отправить правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ. 
По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и его членов - необходимый шаг в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, так как предельно усложненная процедура отрешения от должности применительно к членам правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признается не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в исполнении функций государственного управления. 
В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить число оснований ответственности членов кабинета и перечислить только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение). 
Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив эти основания нарушениями Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов, совершением уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой (особенно в России) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности. 
Полагаем, что ответственность министров российского правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить министров как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при "слабом" главе государства). А это, в свою очередь, способно гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

2. 4  Основание конституционно-правовой ответственности ( общая характеристика)

     Основание конституционной ответственности  – это действие или бездействие, которое причинило либо могло  причинить ущерб народу, государству  независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм либо нет. Признание основанием юридической ответственности сложного состава, включающего индивидуальный акт, требует некоторого уточнения.

     Кроме того, некоторые ученые предлагают рассматривать основание юридической ответственности как совокупность следующих составляющих:

     -  фактическое основание (совокупность юридических фактов, т.е. состав правонарушения и индивидуальный акт);

     -  нормативное основание;

     -  государственно-правовое основание (право соответствующих органов и должностных лиц в соответствии со своей компетенцией на применение принудительных мер ответственности).

     Основание юридической ответственности –  это и конкретная правовая норма, которая нарушается, и одновременно, должно иметься наличие в деянии лица конкретного состава правонарушения. Такой подход весьма важен при рассмотрении оснований конституционной ответственности, особенности которой необходимо учитывать при изучении проблемы.

     Следует признать наличие как фактического, так и нормативного основания конституционной ответственности. Иногда конституционная ответственность наступает только при изначальном нарушении норм отраслевого законодательства. Например, отрешение от должности Президента РФ возможно, в частности, только на основании заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления (п. 1 ст. 93 Конституции РФ). В литературе предлагают расширить перечень оснований наступления конституционной ответственности, включив в него аморальные поступки, нарушение норм Уголовного кодекса РФ и т.д. 1. Но такая позиция нецелесообразна, так как основанием наступления уголовной ответственности должно стать нарушение соответственно конституционных норм, если налицо их дублирование в Уголовном кодексе РФ. Такой вывод неверен, так как основанием привлечения лица к уголовной ответственности однозначно признается нарушение Уголовного кодекса РФ и, соответственно, основанием наступления конституционной ответственности должно быть признано нарушение Конституции РФ, а равно других источников конституционного права. Например, п. 2 ст. 117 Конституции РФ предусматривает отставку правительства по воле Президента РФ, причем при принятии решения он не связан никакими правовыми условиями. Это должно быть устранено путем конкретизации оснований для отставки Правительства РФ. Особенность конституционной ответственности заключается в том, что наличие конкретных правовых оснований (коррупция, неодобрение отчета об исполнении бюджета) не должно означать обязанности Президента принять решение об отставке Правительства. Последнее слово остается за главой государства, который решает этот вопрос с учетом сложившейся политической ситуации в стране, расстановки политических сил и т.д.