Местные представительные органы РК

     Другая  группа полномочий местных представительных органов организационного характера касается местных исполнительных органов. В частности, персональный состав акимата согласовывается акимом с маслихатом. Однако поскольку состав акимата фактически определен Законом от 23 января 2001 г. и включает в себя заместителей акима, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета, данное полномочие маслихатов может обернуться простой формальностью, ведь сами члены акимата назначаются на свои должности и освобождаются акимами в конкурсном порядке. Неясно также, все ли первые руководители местных отраслевых органов включаются в состав акимата, а если не все, то по каким критериям они отбираются? Каковы будут последствия, если маслихат не утвердит то или иное должностное лицо из представленного состава? Обязан ли аким в этом случае предложить новую кандидатуру?

     Предложения о согласовании с маслихатами  назначений на должности руководителей  служб акиматов, акимов районов и  городов (областного значения), а также руководителей бюджетных организаций выдвигаются и с мест.[7, 38]

     Здесь надо разграничивать должности указанных лиц, которые они занимают персонально на основе конкурсного или политического назначения, и их должности как членов акиматов. Руководители служб акиматов, заместители акима назначаются акимами на основе прохождения конкурса — это порядок комплектования административных должностей, предусмотренный Законом «О государственной службе». Акимы областного и городского уровней являются политическими госслужащими, и порядок их назначения или избрания определяется Президентом РК; до настоящего времени они назначаются на должности вышестоящими акимами, поэтому согласование их назначения с маслихатами будет противоречить Конституции РК и законодательству о государственной службе.

     Другое  дело их членство в составе акиматов — коллегиальных исполнительных органов, правомочных решать целый ряд вопросов и заменивших аморфные образования (коллегии при акимах), предусмотренные прежним законом. Здесь важно принципиально решить, в какой мере представительные органы влияют на их состав: дают ли они лишь формальное согласие акимам и утверждают представленные составы после произведенного назначения, либо решают совместно, каких должностных лиц включить в местный коллегиальный орган исполнительной власти.

     Маслихат  по представлению акима утверждает схему управления административно-территориальной единицей.

     К компетенции маслихатов отнесен  контроль за исполнением планов, экономических  и социальных программ развития соответствующих  территорий, местных бюджетов. Желательно было бы четко определить полномочия по реализации контрольной функции (кроме заслушивания отчетов, проведения ревизий, это может быть, например, организация проверок по их исполнению).

     Однако  деятельность местных представительных учреждений носит во многом непрофессиональный характер, у них отсутствуют реальные рычаги воздействия на исполнительную власть; их существование фактически сводится к оформлению решений, вырабатываемых местными исполнительными органами.[8, 15-20] В связи с этим на протяжении последних десяти лет постоянно поднимаются вопросы о расширении полномочий местных представительных органов, усилении их влияния на решение злободневных вопросов развития территорий. Некоторые шаги в этом направлении сделаны и в законодательстве. 
 

1.3. Структура и функции местных представительных органов РК 

     Очевидно, нет оснований говорить и о  гарантиях «верховенства» маслихатов над акиматами. Во-первых, юридическая  сила их нормативных и правоприменительных  актов является одинаковой; во-вторых, эти акты принимаются только в пределах предоставленной таким органам компетенции; в-третьих, они обеспечиваются равной правовой защитой; в-четвертых, маслихаты не могут отменять или приостанавливать действие актов местных исполнительных органов.

     Полномочия  маслихата можно классифицировать по разным основаниям. Например, Г. С. Сапаргалиев объединяет полномочия маслихатов в две группы: (1) по рассмотрению и утверждению вопросов, подготовленных исполнительными органами, и (2) исключительные (имеются в виду принадлежащие им изначально).[9] Но в данную классификацию не совсем вписываются полномочия, которые принадлежат местным представительным и исполнительным органам и осуществляются совместно, например, в области административно-территориального устройства. Конечно, здесь большинство предложений подготавливается исполнительным аппаратом, но не исключает и внесение их от депутатов.

     О некорректности выделения с этой точки зрения «исключительных» полномочий маслихата уже говорилось выше, причем разграничение «исключительных» полномочий не совсем юридически точно. Во-первых, маслихаты не являются органами «представительной системы», поскольку таковой не существует. Все представительные органы, включая Парламент, самостоятельны и автономны в своей деятельности, не связаны отношениями власти и подчинения. Очевидно, некоторые ученые имеют в виду полномочия, связанные с формированием и организацией внутренней деятельности маслихата. Во-вторых, непонятно, что подразумевается под функциями маслихата как «органа государственного управления»: если маслихат рассматривают как институт исполнительной власти, то это изначально неверная позиция. Отсюда возникает вопрос, что является критерием для такого разграничения?

     В основу классификации полномочий местных представительных органов можно положить разные критерии, что позволит дать более разнообразную характеристику их компетенции.

     По  характеру деятельности (предметам  ведения) можно выделить следующие  группы полномочий маслихата:

     1) организационно-кадровые полномочия: избрание и освобождение от должности председателя сессии и секретаря маслихата; заслушивание их отчетов; образование и формирование состава ревизионной, постоянных комиссий и иных органов маслихата; избрание и освобождение от должности их председателей; заслушивание отчетов об их работе; определение расходов на обеспечение деятельности маслихата; утверждение актов ревизионной комиссии; утверждение структуры аппарата маслихата, определение расходов на его содержание и материально-техническое обеспечение в пределах установленного законодательством лимита численности и ассигнований; утверждение регламента маслихата; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; досрочное прекращение полномочий депутатов маслихата в случаях, установленных законом; утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей; согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата; утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера; решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства и определение границ местного сообщества;

     2) полномочия по решению экономических и социальных вопросов развития территории: утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории; утверждение местного бюджета, в том числе сметы расходов на содержание области в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского) округа; утверждение программ по охране окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды; утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью; осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с законодательством РК и др.;

     3) полномочия, направленные на обеспечение безопасности, охрану правопорядка и защиту прав граждан: в соответствии с Кодексом РК об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность; содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции РК, законов, актов Президента и Правительства РК, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов; осуществление в соответствии с законодательством РК полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан и др.;

     4) контрольные полномочия: контроль за исполнением планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, местного бюджета; заслушивание отчетов местного исполнительного органа по исполнению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета; рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата; выражение недоверия акиму и постановка вопроса о его освобождении от должности перед Президентом РК или вышестоящим акимом.

     По  уровням управления разграничиваются:

     1) общие полномочия, присущие маслихатам всех уровней;

     2) дополнительные полномочия маслихата области (городов республиканского значения, столицы): внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство РК; утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и областного значения; по предложению акимата принятие решений о заимствовании в соответствии с законодательством РК;

     3) дополнительные полномочия областного (городского) маслихата: утверждение генеральных планов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего области.

     По  субъекту осуществления различаются  полномочия: 1) маслихата как коллегиального органа, осуществляемые им на сессии; 2) ревизионной комиссии маслихата; 3) постоянных комиссий маслихата; 4) иных органов маслихата; 5) секретаря маслихата; 6) председателя сессии маслихата; 7) депутата маслихата.

     По  юридическому источнику закрепления  можно разграничивать полномочия маслихатов, установленные: 1) Конституцией РК; 2) Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»; 3) иными законодательными актами РК.

     Отраслевые  полномочия маслихатов можно объединить в следующие группы: полномочия в  области бюджета, финансов и налогов; полномочия в области планирования и составления территориальных  целевых программ; полномочия в области  промышленности, строительства, транспорта и связи, развития предпринимательства; полномочия в области землепользования и сельского хозяйства; полномочия в области охраны окружающей среды, недропользования и рационального использования природных ресурсов; полномочия в области здравоохранения; полномочия в области образования и культуры; полномочия в области занятости населения и социального обеспечения; полномочия в области обороны и безопасности, охраны общественного порядка, мобилизационной подготовки, защиты прав граждан; полномочия в сфере административно-территориального устройства. Они установлены не только Конституцией и Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», но, главным образом, отраслевыми законами.[10, 312-314] Как отмечает В. А. Калюжный, особенность этих полномочий заключается в том, что они регулируют самые разнообразные сферы деятельности местных органов власти и разбросаны по всему законодательству в виде отдельных глав, статей и пунктов. Он обозначает их как «компетенционно-отраслевые».[11]

     Рассмотрим  некоторые полномочия подробнее.

     Полномочия  в сфере бюджета, финансов и налогов. Утверждение бюджета и отчетов  об его исполнении — одна из важнейших прерогатив маслихата. Утверждая местный бюджет, маслихат дает окончательное «добро» на выработку тех или иных приоритетов развития области, области, города, определяет источники и объем поступления доходов в бюджет, расходы бюджета, направляемые на решение задач, стоящих перед ним, а также контролирует исполнение бюджета, планов и программ.

     Полномочия  местных представительных органов  в сфере бюджета и финансов закреплены Законом РК от 1 апреля 1999 г. «О бюджетной системе».[12] Так, решение маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год должно содержать: объемы доходов, полученных официальных трансфертов, возврата кредитов, выданных из местных бюджетов, затрат, кредитов, дефицита (профицита) бюджета и финансирования дефицита (использования профицита) бюджета; размер резервов местных исполнительных органов; перечень предельных расходов по функциональным группам, администраторам местных бюджетных программ и по программам; перечни местных текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития и т. д. Установлены сроки и порядок разработки и представления в маслихаты местных бюджетов, а также сроки их принятия.

     Разработка  местного бюджета возлагается на акимат. Поэтому любой принятый бюджет является плодом компромисса между местным представительным и исполнительным органами.

     В то же время сегодня маслихаты  практически лишены возможности  реализовать свою социальную роль через  утверждение местных бюджетов, поскольку  их формирование продолжает осуществляться сверху путем перераспределения налогов, забираемых из регионов. Например, бюджет по доходам и расходам на 1998 г. Хромтаускому району Актюбинской области был установлен в сумме 220 млн тенге, в то время как только в 1997 г. район перечислил в республиканский и областные бюджеты более 1 млрд 200 млн тенге. В результате такого подхода район искусственно превратился в дотационный.[13, 34]

     Наряду с утверждением бюджета местный представительный орган заслушивает отчеты об его исполнении, осуществляя тем самым свою контрольную функцию. Ее реализация возложена на ревизионную комиссию маслихата. Порядок осуществления контроля за исполнением местного бюджета предусмотрен Законом РК от 29 января 2002 г. «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов».[14]