Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов РФ: единство и различие

В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно  должно предшествовать вынесение его  проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).

2. Как в конституциях, так и в уставах определен  круг субъектов, которые могут  вносить предложения об их  пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило, Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное число) законодательного (представительного) органа, в некоторых - Правительство, Конституционный суд, Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой могут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей.

Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах - граждане (2% - в Приморском крае, 40 тыс. - в Воронежской области, 25 тыс. - в  Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

3. Как для конституций,  так и для уставов субъектов  Федерации характерны нормы о  недопустимости изменений, пересмотра  определенных глав или статей  представительным (законодательным)  органом. 
В конституциях это относится, как правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядке пересмотра и изменения конституции.

Предложения об изменении  этих разделов или глав принимаются  в усложненном порядке. Например, в Республике Башкортостан - при  условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия - голосованием 3/4 депутатов Народного  Хурала, с последующим созывом  Конституционного Собрания. В Республике Тыва изменение гл. 1 ("Государственное  устройство Республики Тыва") производится Великим Хуралом на основе референдума. В Республике Северная Осетия - Алания Президент вправе распустить Парламент  в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках  к этой главе на рассмотрение вновь  избранного Парламента. Положительное  решение последнего о необходимости  пересмотра гл. 1 не может служить  основанием роспуска Парламента, а  закон остается в силе.

В уставах некоторых субъектов  тоже имеются нормы об особом порядке  изменения тех или иных положений.

Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение  ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового Устава. В Уставе Московской области закреплены нормы о том, что положения разделов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией России и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.

Конституции и уставы должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции  РФ, о верховенстве Конституции России закреплена в различных формулировках  и в конституциях ряда республик и во многих уставах.

Так, в Конституции Республики Тыва указано, что в случае противоречия Конституции Республики Конституции  РФ действуют нормы последней  по полномочиям, отнесенным к ведению  Российской Федерации и к совместному  ведению Федерации и Республики.

Уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, принятии новых федеральных  законов по предметам ведения  Российской Федерации и совместного  ведения положения уставов применяются  в части, не противоречащей Конституции  РФ и федеральным законам, и указывается, что в течение определенного  срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область).

Соответствие конституций  и уставов федеральной Конституции  и уровень этого соответствия обусловливаются объективными факторами. Соответствие устанавливается только в той мере, в какой это необходимо, чтобы создать условия для функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, обеспечить единое экономическое пространство, единые основы статуса личности, прямое действие Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворение в жизнь основ конституционного строя России.

Вне этих рамок за субъектами Федерации, как было показано выше, обеспечивается широкая самостоятельность  в определении содержания своих  конституционных и уставных норм.

Все это свидетельствует  о том, что Конституция РФ исходит  из стержневого направления осуществляемого в стране реформирования Федерации на новых началах - расширения прав и одновременно ответственности субъектов Федерации.

Важными гарантиями соответствия конституций и уставов субъектов  Российской Федерации федеральной Конституции являются:

- верховенство Конституции  РФ и федеральных законов на  всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);

- высшая юридическая сила, прямое действие и применение  на всей территории России  федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15);

- формирование субъектами  Федерации системы органов государственной  власти в соответствии с основами  конституционного строя Российской  Федерации и общими принципами  организации представительных и  исполнительных органов государственной  власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

- взаимное согласие Российской  Федерации и ее субъекта для  изменения статуса последнего  в соответствии с федеральным  конституционным законом (ч. 5 ст. 66);

- возможность проверки  соответствия конституций и уставов  субъектов Федерации посредством  конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным  Судом РФ. При этом положения  конституций и уставов, признанные  не соответствующими Конституции  РФ, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125). Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений уставов некоторых республик и областей.

Однако на практике в обеспечении  соответствия конституций и уставов  субъектов Российской Федерации  федеральной Конституции было много  проблем. Некоторые положения названных  актов противоречили Конституции  России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и других субъектах  опережало конституционное строительство  в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда РФ, и отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Конституционного Суда.

Играли свою роль и наблюдавшиеся  в некоторых республиках и  других субъектах тенденции чрезмерной суверенизации, а подчас и сепаратистские устремления.

В последнее время проделана  значительная работа по приведению в  соответствие с федеральной Конституцией всех противоречащих ее нормам положений, содержавшихся в конституциях и  уставах субъектов, по обеспечению  механизма реализации соответствующих  постановлений Конституционного Суда РФ. Конституции (уставы) субъектов РФ [http://www.lawtoday.ru/razdel/biblo/kons-prav/019.php].

Глава 4.Соотношение Конституции Российской Федерации и конституций республик, уставов других субъектов Российской Федерации

В системе  нормативных правовых актов каждого  субъекта Федерации есть акты, которые  имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта.

В республиках такими актами являются их конституции, в других субъектах Федерации (краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) – их уставы.Конституции и уставы представляют собой акты учредительного характера.

В ст. 66 Конституции Российской Федерации  закрепляется, что статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, а статус других субъектов Федерации –  федеральной Конституцией и уставом  соответствующего субъекта.

Наличие у республики конституции  напрямую вытекает из ее статуса как государства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого является наличие высшего на своем уровне основного закона – конституции.

Другие субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы.

Конституция и устав как учредительные  акты, определяющие на основе федеральной  конституции статус данного субъекта Федерации, равнозначны. Уставы некоторых  областей и других субъектов, как  и ряд конституций республик, именуются (в скобках) основными  законами. Эти акты закрепляют статус данного субъекта в составе Российской Федерации: основы взаимоотношений  с Федерацией, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию местного самоуправления и другие аспекты устройства данного субъекта.

Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут противоречить  конституции или уставу.

В некоторых республиках и областях имеются соответственно конституционные  и уставные суды. Они разрешают  дела о соответствии всех нормативных  правовых актов субъектов Федерации  их конституциям и уставам.

Установлен и особый порядок  принятия конституций и уставов  субъектов, их пересмотра, изменения, внесения поправок.

1. Принятие конституции и устава  отнесено к предметам ведения  законодательного (представительного)  органа субъекта, причем по решению,  принятому не менее чем 2/3 от  общего числа депутатов, т.е.  квалифицированным большинством. Конституции  многих республик приняты, как  отмечается в их преамбулах, народом  данной республики. В Конституции  Республики Ингушетия прямо предусмотрено,  что новая Конституция принимается  на основе всенародного референдума.

В некоторых уставах записано, что  они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан  России, проживающих на территории данного субъекта.

В ряде уставов закреплено, что  принятию нового устава обязательно  должно предшествовать вынесение его  проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть внесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).

2. Как в конституциях, так и  в уставах определен круг субъектов,  которые могут вносить предложения  об их пересмотре, поправках, изменениях. В республиках это, как правило, Президент, депутаты (1/3, 1/5 или определенное число) законодательного (представительного) органа, в некоторых – Правительство, Конституционный суд, Арбитражный суд и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы. В Республике Ингушетия с данной инициативой могут выступить и граждане, собравшие 10 тыс. подписей избирателей.

Предложения о пересмотре, изменении  уставов могут вносить: часть  депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5, определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; в некоторых субъектах – граждане (2% – в Приморском крае, 40 тыс. – в Воронежской области, 25 тыс. – в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область) судебные органы и прокурор области (Волгоградская, Воронежская  области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).

3. Как для конституций, так  и для уставов субъектов Федерации  характерны нормы о недопустимости  изменений, пересмотра определенных  глав или статей представительным (законодательным) органом. 

В конституциях это относится, как  правило, к главам об основах конституционного строя республики, правах и свободах граждан и порядку пересмотра и изменения конституции.

Предложения об изменении этих разделов или глав принимаются в усложненном  порядке. Например, в Республике Башкортостан – при условии поддержки их подписями 50 тыс. избирателей, в Республике Бурятия – если поддержано 3/4 депутатов  Народного Хурала, и затем созывается Конституционное Собрание. В Республике Тыва изменение  гл. 1 («Государственное устройство Республики Тыва») производится Великим Хуралом на основе референдума. В республике Северная Осетия – Алания Президент вправе распустить Парламент в случае пересмотра им основ конституционного строя, закрепленных гл. 1 Конституции, и представить закон о поправках к этой главе на рассмотрение вновь избранного Парламента. Положительное решение последнего о необходимости пересмотра гл. 1 не может служить основанием роспуска Парламента, а закон остается в силе.