Конфликты в системе государственно-административного управления и механизм их разрешения

      Государственно-административная система Республики Беларусь представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости  структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами  и структурами управления она  отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими  своих функций источника самодвижения и развития. С другой - будучи структурно и функционально раздробленной  системой, сохраняющей свою целостность  не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с  учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора,  СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности – для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию[11, с.23].

      Описанные выше особенности государственно-административной сферы предполагают в основном рассудочные  – в противовес чувственным и иррациональным - поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов – ценностных. В силу этого, а также, учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной среде в республике существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также, безусловно, имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится «поступаться принципами» и стоять перед угрозой «потери лица» [11, с.24].

      Поэтому в данном измерении государственно-административной сферы конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими  своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, государственно-административная сфера  представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется будировать я и инициировать конфликты. И вообще, на «глобальное» для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий, например, и противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями [2, с.17].

     При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов в Республике Беларусь следует  помнить, что институциональной, юридической  процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (Президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п. [21, с.39].

     Разрешение  нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта [3, с.28].

     В урегулировании внутриорганизационных  конфликтов в государственных учреждениях  преобладающим должен быть метод  рационализации.

     Помимо  общих принципов и методик  разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими [3, с.29].

      Особую  роль при урегулировании конфликтов в сфере государственно-административного управления Республики Беларусь играет Конституционный Суд.

      Конституционный Суд обеспечивает верховенство Конституции  Республики Беларусь и ее непосредственное действие, осуществляет конституционный  контроль нормативных правовых актов  государственных органов, утверждает законность в нормотворчестве и правоприменении. При этом одной из главных задач Конституционного Суда была и остается защита конституционных прав и свобод граждан.

     Его можно отнести к числу тех  механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет  важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов [21, с.43].

      Таким образом, административное право Республики Беларусь как правового государства регулирует управленческие общественные отношения, обязательной стороной которых являются органы власти, осуществляющие государственное управление. При урегулировании государственно-административных конфликтов в Республике Беларусь решающее значение отводится институциональной, юридической процедуре. При урегулировании конфликтов в сфере государственно-административного управления Республики Беларусь особую роль играет Конституционный Суд: обеспечивает верховенство Конституции Республики Беларусь, осуществляет конституционный контроль нормативных правовых актов, утверждает законность в нормотворчестве и правоприменении. При этом одной из главных задач Конституционного Суда была и остается защита конституционных прав и свобод граждан. 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2

ПУТИ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ, РАЗРЕШЕНИЯ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТНЫХ СИТУАЦИЙ В СИСТЕМЕ 

     2.1 Анализ стратегий поведения  в конфликте 

     Поиску  путей урегулирования конфликтов в  государственно-административной сфере  всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка [20, с.126].

     Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания  противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом. В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от «кризиса к насилию». Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта – проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.[16, с.218].

     В своем большинстве государственные  структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке  эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

     Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных  взаимоотношений, наиболее распространенными  вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или  органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная  ситуация[26, с.304]. Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, – от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества.

     Главенствующие  органы в состоянии переместить  конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих)[26, с.306].

     Во  внешней для конкретного госучреждения  среде подобное купирование конфликтов, если не хватает административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии значительной напряженности в государственном аппарате. При урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам «конструирования общественного мнения», обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым [1, с.194].

     Тем не менее, постоянное использование  вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные  стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для  государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество  как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев  и персонала управления, появлению  новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы [1, с.195]. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих [26, с.308].

     Что касается тех типов противоречий в государственной сфере, которые  лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех  или иных технологий прямо зависит  от различий в понимании самой  процедуры сознательного регулирования подобных отношений. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются инженерный, гуманитарный и собственно управленческий подходы [20, с.130]. Согласно постулатам «инженерного» подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов или в области их мышления. Со своей стороны, приверженцы «гуманитарной» парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники «управленческого» подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственные цели.

     Но  какой бы подход ни использовался, все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования; выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не спровоцировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия [20, с.132].

     На  практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой  развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости  определения этапов в управлении конфликтом. При выделении такого рода этапов некоторые специалисты  считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий: институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон); легитимизация (узаконение-в т.ч. и государственное - норм взаимодействия субъектов); структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон-участников конфликта) и редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни) [9, с.214].

     По  мнению других, этапы в управлении конфликтом должны определяться, прежде всего, фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются  особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта.

     Подобный  подход более обоснован, так как позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: «статуса и соотношения (баланса) сил» участников спора [9, с.216].

     Так, для того чтобы предупредить возникновение нежелательных конфликтов рекомендуется:

     -оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;

     -осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;