Государственная служба

Институты отраслевого управления впервые появляются в государствах Пешдадидов и Каянидов (диван бож (министерство налогов), диван хазина (казначейство), диван дабирон (секретарей)). 

22 

Во втором параграфе "Органы управления и их должностные лица (чиновники) как  институты саманидской и постсаманидской государственности" исследуются и выявляются специфические черты системы управления саманидской и постсаманидской государственности в истории таджикского народа. 

В становлении  и развитии таджикской государственности  в средние века свою роль сыграли и Тахириды, и Саффариды, которые открыли дорогу Саманидам. Но именно государственно-правовое развитие в эпоху Саманидов на подчиненной территории стало важнейшей вехой в истории таджикской государственности. 

Саманидские эмиры, объединив территории бывшего Хорасанского наместничества, огромное внимание уделяли вопросам укрепления законности, оптимизации управления регионами и территорией государства, строго определяя полномочия каждого управляющего органа. 

Основанная  Саманидами система управления государством была рациональной. Она строилась в основном по отраслевому принципу (институтом общего управления был везир) и с некоторыми незначительными изменениями была воспринята последующими государствами, возникшими в XI-XIII вв. Центром этой системы управления был институт везира. Хотя этот институт государственности существовал и в прежних государствах, тем не менее везир как и при Ахеменидах, в правление Саманидов получил очень высокий статус. Именно по рекомендации везира назначались на посты другие чиновники. Здесь его слово имело очень большой вес. 

Последующие династии (Караханиды, Газневиды, Сельджуки, Гуриды, Хорезмшахи, Тимуриды) также  имели в своем аппарате везиров, которые по своему статусу считались  главами аппарата управления государства. Наиболее полно саманидская система управления была применена в Гуридском государстве, конечно, с учетом требований времени и объективных условий. 

Особенно  интересно проанализировать как  в теоретическом, так и в практическом плане проблемы, связанные с институтом везира в Газневид-ском государстве. Газневиды непосредственное управление государством возлагали на выбранного ими везира. Анализ текста контракта между Масъу-дом и его везирами свидетельствует о том, что при назначении везира газне-видские эмиры признавали за ними большую власть в государстве. По утверждению С. Муллоджонова все везиры газневидского государства были таджиками[18]. Газневиды допускали назначения на государственные должности по контрактам, в том числе и высшего должностного лица - везира, что можно применить, по мнению автора, и в нынешних условиях Республики Таджикистан, когда полномочия Премьер-министра четко не определены. 

23 

Кардинальному изменению институт везирства подвергается при Му-хаммаде Хорезмшахе. В начале своего правления (1200-1220 гг.) он сначала конкретизировал обязанности везира, а по прошествии некоторого времени вообще упразднил данную должность. Он учредил коллегиальное управление - совет из нескольких лиц, для управления страной. Совет принимал решения единогласно. Этот новый, демократический институт, как коллегиальный орган управления, был более приспособлен для работы в условиях мирного времени, в условиях же военных действий он не оправдал надежд Мухаммад Хорезмшаха. Отсутствие единого командования в условиях войны с монголами стало основной причиной поражения войск Мухаммада и краха Хорезмского государства. 

Нашествие монголов (1219-1221 гг.) на Центральную  Азию привело к возрождению института  наместничества, к утрате многих институтов таджикской государственности. 

После монголов институт везиров, как руководителей  отраслевого управления, возрождают Тимуриды. Они создали шесть министерств  во главе с везирами. При Шибанидах  и Аштарханидах должность везира также сохраняется, но при этом на роль премьер-министра выдвигается кушбеги, юридическое оформление правового и фактического статуса которого окончательно произошло при Мангытской династии (1753-1920 гг.). 

Мангытская  династия отошла от традиции назначения везира как чиновника общей компетенции  и выдвинула на его место в  иерархии власти кушбеги, который при  прежних династиях являлся ответственным  в основном за подготовку и проведение охоты и досуг главы государства или (кошбеги) являлся начальником ставки хана. 

В новейшее время данная должность означает главу отраслевого органа управления (министр, везир соответствующего отраслевого  министерства). 

Анализ института  везира привел автора к следующим  выводам: везир являлся важнейшим институтом управления в государстве. Реально все отрасли управления так или иначе контролировались везирами, поэтому от них зависело многое как в социально - экономической жизни общества, так и в политике; везир в основном определял экономическую, финансовую и военную политику государства; имел право принимать нормативные акты, распоряжения, решения; обладал также военными полномочиями, при необходимости руководил армией; принимал гостей, послов, ведал внешними сношениями государства; составлял бюджет государства и организовывал его выполнение; однако, несмотря на свой высокий статус, везир не был защищен от насилия со стороны монарха. 

Средневековая таджикская государственность является примером создания и возрождения  институтов отраслевого управления. Саманиды создали стройный аппарат управления государством, образовав десять отраслевых министерств (диванов). Диван включал руководителя и подчиненных, а также имел свою структуру в виде центральных и местных органов. Чаще диваном называли центральные органы отраслевого управления, но структурно он дублировался и на местном уровне. Глава дивана руководил работой всех подчиненных чиновников, организовывал и контролировал их деятельность, готовил отчеты и отчитывался перед главным везиром, организовывал деятельность чиновников дивана на местах. Местные чиновники диванов подчинялись как главе местной власти, так и своему министерству. Исключением было положение дивана барид - министерство связи. Глава данного дивана -сахиб-ал-барид, подчинялся непосредственно главе государства и был подотчетным только ему. Сахиб ал-барид организовывал работу своих подчиненных, которые также подчинялись ему и непосредственно главе государства. 

Создание  органов отраслевого управления было продолжено в Хорезмском и Гуридском государствах. В Хорезме в первое время действовали кен-гаш (совет знати), но со временем в государстве Хорезмшахов возникают диваны. 

При Тимуридах  происходят изменения в названии и деятельности, объеме полномочий отраслевых органов управления. Хотя термин "диван" сохраняется в названиях некоторых должностей, например диванбеги, сами диваны уже называются вазоратами от слова "везир", "вазорат" - "министерство". С этого времени можно говорить о преемственности и развитии новой концепции отраслевого управления. Тимуридами были предприняты определенные шаги для укрепления власти и управления на местах, централизации государственной власти. 

При Шибанидах  и Аштарханидах институты отраслевого  управления были сохранены. Аштарханиды  создали лишь совещательные ведомства (Маджлиси аъло, машварати хони) и диваны. 

Мангыты отказались от институтов отраслевого управления, так как они им не были нужны. При  них (1753-1920 гг.) высшая административная власть принадлежала кушбеги. Управление при мангытах сужалось и концентрировалось в основном вокруг сбора налогов и их распределения. Общественное или государственное строительство не велось, а собранные налоги расходовались в основном на нужды эмира и его двора. Вследствие того, что эмиры мало занимались делами управления, обустройства, строительства, реформирования и т.д., они потеряли навыки управления, доверие народа, не разбирались в геополитической реальности. В итоге эмиры потеряли суверенитет и довольствовались своим вассальным положением. 

Таким образом, развитие институтов управления на территории досоветского Таджикистана характеризуется следующими чертами: 1) принцип отраслевого управления народным хозяйством при Саманидах реализуется на практике и доводится до логического завершения; 2) создавались институты отраслевого управления - диваны. Статус диванов был неодинаковым; 3) при Саманидах и последующих династиях возрождается институт везира; 4) везиры могли иметь большую или ограниченную власть. Самые широкие полномочия были у газневидских и сельджукских везиров, которые фактически 

25 

управляли государством самостоятельно; 5) при  Газневидах на практике был реализован принцип назначения везира по контракту; 6) впервые при Хо-резмшахе Мухаммаде  стали воплощаться в жизнь, хотя и неудачно, идеи коллегиального управления государством; 7) критерием разделения компетенций министерств Тимуриды стал охват сословия (министерство по делам военных -сипох, министерство по делам гражданских лиц - раийат и др.), предмет ведения (министерство внешних сношений, министерство по делам сбережений). 

В третьем  параграфе третьей главы - "Эволюция государственных органов и полномочий отдельных государственных должностей как институтов государственности" - рассмотрены компетенция и особенности  функционирования отдельных институтов государственности на территории досоветского Таджикистана. Данный параграф посвящен также анализу института чиновничества в XIII в. — начале XX в. Проведя анализ изменений, внесенных в правовое положение отдельных чиновников, автор отмечает, что правовое положение некоторых из них трансформировалось особенно глубоко. 

Древним институтом таджикской государственности являлся  Совет, который в разных формах существовал  в течении всей истории таджикской государственности и не просто функционировал, а в отдельные периоды играл весьма существенную роль при решении важнейших проблем общества[19]. 

Актуальность  изучения проблем, связанных с Советом  как институтом государственности  в истории таджикского общества, обусловлена и тем, что некоторые  авторы происхождение Совета связывают с кочевыми государствами, возникшими в постсаманидскую эпоху. Проведенный автором анализ источников и литературы свидетельствует о том, что такой взгляд не соответствует действительности. Соискатель на основе источников доказывает, что Совет существовал уже в первых государствах, образованных на территории Таджикистана, при Ахеменидах, в Парфии (два Совета парфян: первый - Совет знати, который по числу входящих в него называли еще Советом семи; второй - Совет духовенства), а среди государств кочевников Совет имел место при Сельджуках и при монголах. Следует отметить, что Сельджуки, захватив власть, не обладали опытом и умением управления государством, и поэтому назначали на государственные должности представителей таджикской аристократии, например, везиров - Кундури, Низамулмулк и др. Создание Совета не было нововведением Сельджуков. 

26 

Монгольское государство было официально провозглашено  именно в Совете, созванном из представителей родов монголов в 1206 г. Традиции, заложенные в этом первом в истории государства монголов Совете, закрепили правовые основы деятельности института Совета в империи. Совет в государствах монголов имел важнейшие функции, одной из которых являлась функция выбора главы государства. При преемнике государственной власти монголов - Тимуре, роль представителей духовенства снова возрастает, его консультантами становятся известные шейхи и религиозные авторитеты - Сайид Барака, Бахауддин Накшбанд. Как пишет Джо-Анн Гросс, "политический и идеологический механизм функционирования тимуридского государства основывался на тюркско-монгольской традиции, сформированной в политической и социальной системе монгольского периода в Центральной Азии и Иране"[20]. Утверждение Джо-Анн Гросс можно отнести к начальному периоду существования государства Тимура и к рассматриваемой проблеме Совета. Укрепление и жесткая централизация органов управления и власти, единоначалие, создание центральных, отчасти отраслевых органов управления свидетельствуют о приоритете старых традиций государственности таджиков, нежели тюрко-монгольских. 

При Бабуре (1500-1527 гг.) этот институт власти своим  составом отличается от прежних Советов. Бабур допускает участие в  нем беков, духовенства, простых  воинов, иностранцев. Такой широкий  состав, привлекаемый Бабуром к участию в Советах, был следствием вполне объективных причин. Демократизм в работе Совета при Бабуре был обусловлен сложившейся в этот период политической и военной ситуацией, когда Бабур был вынужден использовать любые средства в войнах за земли, за определенные территории. 

Обязательность  решений Совета как до, так и  после Тимуридов вытекала из нескольких взаимосвязанных факторов. Решения, принятые знатью и военными, могли  иметь обязательную силу для тех  правителей, которые не обладали еще  реальной властью или еще не укрепили свою власть. По мере укрепления власти царя решения Совета приобретают рекомендательный характер и, выполняются в зависимости от согласия на них монарха. 

При Бабуре статус Совета и правовая природа  его решений сильно отличаются от прежних Советов, например Советов Тимура, тем, что мнение большинства, высказанное в Совете, для Бабура было законом. Таким образом, Совет становился важным коллегиальным управленческим органом, решения которого принимались после всесторонних обсуждений.