Теоретические и прикладные основы государственного регулирования социальной сферы

Распределение регионов с разным соотношением душевых доходов и прожиточного минимума за 1997-2007 гг. показано на графике (рис. 2). Резкое снижение покупательной способности доходов после дефолта были преодолено только в 2003 г., когда распределение регионов вернулось на уровень 1997 г. В действительности улучшение было более значительным, поскольку новая методика расчета прожиточного минимума, утвержденная в 2000 г., привела к его удорожанию примерно на 20%. В 2006 г. методика расчета прожиточного минимума вновь изменилась в сторону повышения, при этом она была введена не во всех регионах в данный год. В результате временной ряд данных стал еще менее сопоставимым. Только со всеми этими оговорками можно сравнивать распределение регионов по соотношению душевых денежных доходов и прожиточного минимума.

За 2003 -2007 гг. распределение регионов еще больше сместилось вправо: стало меньше "бедных" регионов и одновременно выросло число регионов с показателями, близкими к среднероссийским. Сократился диапазон различий между лидерами и аутсайдерами: в 1999 г. средние показатели пяти самых "богатых" и "бедных" субъектов РФ различались в 6,1 раз, в 2005 г. - в 4,2 раз, в 2007 г. - в 3,6 раз (хотя следует учитывать исчезновение из статистики беднейших Коми-Пермяцкого и Эвенкийского АО после их объединения с "материнскими" регионами). Однако общая картина территориальных диспропорций не изменилась, для России по-прежнему характерен двух-трехкратный отрыв доходов регионов-лидеров от большинства остальных. Слаборазвитые и депрессивные субъекты также не могут преодолеть значительное отставание от "срединной" группы.

Рис. 2. Распределение регионов РФ по отношению среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму. (Приложение 3)

Явным лидером была и остается Москва, в 2007 г. среднедушевые доходы ее населения превышали прожиточный минимум в 6 раз. Но к этой цифре следует относиться с осторожностью: в существующей методике измерения доходов населения применяются дооценки по таким расходам, как объем товарооборота торговли, включая неорганизованные рынки, и покупка валюты. В столице страны эти виды расходов включают потребление не только москвичей, но и многочисленных приезжих, включая мелкооптовых региональных "челноков", поэтому уровень душевых доходов населения неизбежно завышается.

За столицей стабильно следуют "богатые" нефтегазовые округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, в них душевые доходы выше прожиточного минимума в 4,5-4,9 раз. Резко вырос (до 5,3 раз) показатель Ненецкого АО с очень маленьким населением благодаря быстрому росту нефтедобычи в последние годы. Почти догнал нефтегазодобывающие округа С.-Петербург (4,3 раз в 2007 г.). За лидерами следует группа относительно развитых регионов, в которых среднедушевые доходы в 3,0-3,8 раз выше прожиточного минимума. Если в первой половине 2000-х данную группу составляли только регионы с экспортными отраслями промышленности (республики Коми, Татарстан, Башкортостан, Самарская, Пермская, Кемеровская области и др.), то к 2007 г. к ним добавились динамично развивающаяся Московская и Свердловская области, а также нефтегазодобывающий Сахалин.

В большинстве субъектов РФ, которые можно назвать "срединными", отношение доходов к прожиточному минимуму устойчиво ниже среднероссийского уровня на 20-30%. Медианное для регионов значение покупательной способности доходов составляло в 2007 г. 2,5-2,6 раз при среднем показателе по РФ 3,3 раз. Причина в том, что средний показатель завышен доходами москвичей, на которых приходится почти 20% всех денежных доходов россиян. В результате среднероссийское соотношение доходов и прожиточного минимума имеют только относительно развитые субъекты РФ. (Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2002 г. Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2005 г. Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2007 г.).

Благодаря экономическому росту и увеличению объемов федеральной помощи стало значительно меньше регионов с минимальным соотношением доходов и прожиточного минимума (менее 1,5 раз): в 2001 г. к ним относилась четверть регионов страны, а в 2007 г. осталось только три - республики Ингушетия, Калмыкия и недавно объединенный Усть-Ордынский Бурятский АО, статистика по которому пока публикуется. Еще в девяти регионах показатель не превышал двух раз. В последние годы изменилась география аутсайдеров - в основном это регионы востока страны, республики Поволжья и только две республики Северного Кавказа - Адыгея, в которой преобладает русское население, и сверхпроблемная Ингушетия (данные по Чечне не публикуются). Остальные республики Северного Кавказа имеют более высокие показатели, это явное свидетельство особого внимания к проблемным территориям со стороны федеральных властей.

Суммарное влияние межрегиональных и внутрирегиональных (отраслевых) различий формирует гигантский разрыв в заработках. Если сравнить заработную плату в самой высокооплачиваемой отрасли "богатого" региона и в самой низкооплачиваемой отрасли "бедного" региона, то она различается в десятки раз. В 2003 г. номинальная средняя заработная плата в промышленности автономных округов Тюменской области была в 40-45 раз выше заработной платы занятых в сельском хозяйстве Дагестана (рассчитано по классификатору ОКОНХ). Данные за 2006 г. несопоставимы, поскольку изменился классификатор (ОКВЭД), но не менее показательны: занятые в добывающей промышленности Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов зарабатывали в 50-53 раза больше, чем занятые в агросекторе Северной Осетии, Чечни, Ингушетии и Калмыкии, где средняя зарплата не превышала 2,1-2,5 тыс. руб.

Более корректно сравнивать заработную плату с учетом стоимости жизни в регионе. В последнем квартале 2006 г. отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различалось по регионам менее чем втрое - от 2,2 в Дагестане и Ивановской области до 5,6 раз в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области (данные за 4-й квартал 2006 г.). Для сравнения, в 2004 г. различия были почти четырехкратными. Не осталось регионов с соотношением ниже двух раз, это означает, что в любом регионе получающие среднюю заработную плату родители могут обеспечить двух иждивенцев, хотя и на скудном уровне прожиточного минимума.

Региональные различия в заработной плате устойчиво сокращаются с начала 2000-х гг., это показывает сравнение средних показателей двух групп - регионов-лидеров и аутсайдеров (рис.3).

Рис. 3. Отношение средней заработной платы и среднедушевых денежных доходов населения (с корректировкой на прожиточный минимум всего и трудоспособного населения регионов) в регионах-лидерах и регионах-аутсайдерах, раз.

Можно сравнить тенденции заработной платы с душевыми доходами населения, которые рассчитываются на основе других источников информации - не отчетности предприятий и организаций, а выборочных обследований бюджетов домохозяйств и корректировки этих данных балансовым методом. Аналогичное сопоставление регионов-лидеров и аутсайдеров по душевым денежным доходам с поправкой на стоимость жизни в регионах (прожиточный минимум) показывает, что эти региональные различия, во-первых, больше, а во-вторых, сокращаются более медленно. Только для групп из пяти полярных регионов темпы сокращения сопоставимы с динамикой снижения различий в заработной плате, причем только в последние три года, а для десятки лучших и худших тенденция сокращения почти не просматривается.

Одна из причин того, что региональное неравенство душевых доходов населения сильнее, чем легальной заработной платы, связана, как и в случае занятости, с демографическим фактором. В бедных регионах иждивенческая нагрузка, как правило, выше, поэтому показатели душевых доходов понижаются. Но есть основание считать, что дело не только в демографии, отдельные виды источников дохода (скрытая заработная плата, социальные трансферты, предпринимательские доходы и др.) могут также влиять на рост или сокращение регионального неравенства.

Социальные выплаты занимают второе место в структуре доходов после заработной платы - 12% в 2007 г. (13% в 2004 г.) Принято считать, что перераспределительная политика государства смягчает региональные различия доходов населения с помощью социальных трансфертов. С одной стороны, это так - в самых богатых регионах доля социальных трансфертов в доходах населения минимальна (5-7%) в силу меньшей доли малоимущих и сильного неравенства по доходу. Однако, если верить статистике, выравнивающий вектор социальных трансфертов далеко не очевиден. Например, в слаборазвитой республике Дагестан доля социальных выплат составляет только 10% доходов населения (в среднем по РФ - 12%), а почти половину доходов статистика относит к скрытой заработной плате (самая высокая доля среди регионов, в среднем по РФ - 27%), еще четверть - к предпринимательским доходам (в среднем по РФ - 11%). В не менее проблемной республике Ингушетии доля социальных выплат ненамного выше - 16%, но при этом доля скрытой заработной платы (42%) близка к Дагестану, еще 15% дают предпринимательские доходы. Фактически, из всех республик юга только в доходах населения Калмыкии и Адыгеи доля социальных трансфертов существенно выше средней по стране и составляет 21-23%. Для сравнения, такую же долю имеют далеко не самые бедные Орловская, Тульская и Владимирская области, еще выше этот показатель в депрессивной Ивановской (26%). Причина такой географии социальных выплат населению объясняется просто - в них 69% составляют пенсии, а доля пожилых выше всего в сильно постаревших областях Центра и Северо-Запада.

Самым выравнивающим видом социальных выплат остаются пенсии. Региональные различия пенсий не превышают двух раз без корректировки на стоимость жизни, а с корректировкой сокращаются до полутора раз, причем лидерами становятся совсем другие регионы - с самой низкой стоимостью жизни. Но вряд такое пространственное выравнивание "в бедности" является благом для пожилого населения. Средний размер пенсий только в 2002 г. достиг прожиточного минимума, а в последующие годы "топтался" у этой черты, в 2004 г. превысив прожиточный минимум пенсионера на 6%, в 2007 г. - менее чем на 4%. Из-за удорожания жизни бедность пенсионеров наиболее велика на севере и востоке страны: средние пенсии ниже прожиточного минимума почти во всех регионах Дальнего Востока, в половине регионов Сибирского федерального округа и Европейского Севера. Число таких субъектов сократилось несущественно - до 24 в 2007 г. (данные за 4-й квартал). Есть регионы, в которых просто невозможно выжить на пенсию: в недавно укрупненных Эвенкийском и Корякском автономных округах она на треть ниже прожиточного минимума, на Сахалине и на Таймыре - почти на четверть, а в Мурманской области, Приморском крае, республике Бурятия и многих других регионах Сибири и Дальнего Востока - на 10-15%. В Москве пенсии также значительно ниже прожиточного минимума (86%). Прошедшая в 2005 г. монетизация льгот и начавшаяся реформа ЖКХ показали, насколько уязвимо положение российских пенсионеров, особенно жителей крупных городов, северян и дальневосточников.

Чтобы правильно оценивать масштабы бедности в регионах России, важно понимать методологию ее определения и измерения. В нашей стране бедность измеряется на основе абсолютной концепции - как доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, который рассчитывается в стоимостном выражении и включает минимально необходимый набор товаров и услуг, закрепленный соответствующим законом. Изменения методики расчета прожиточного минимума влияют на показатели бедности. Так, применение новой методики расчета прожиточного минимума с 2000 г. привело к повышению черты бедности примерно на 20%, поэтому уровень бедности в 2000 г. почти не менялся по сравнению с 1999 г., несмотря на экономический рост и рост доходов населения. Ситуация повторилась в 2006 г. после введения нового, более высокого прожиточного минимума.

К 2006 г. уровень бедности в России снизился до 15,3% населения (в 2007 г. - до 13,5%, но региональные данные пока не опубликованы). Несмотря на устойчивую позитивную тенденцию сокращения уровня бедности, региональные различия остаются очень высокими. География бедности во многом схожа с географией покупательной способности доходов населения , т.к. именно доходы являются базовым фактором бедности. Минимальную долю бедных в 2008 г. имели нефтегазоэкспортные округа Тюменской области (7-8%). Максимальный уровень, близкий к тотальной бедности, сохранялся в Ингушетии (57%) и Калмыкии (49%). Наиболее проблемные регионы вообще исчезли из статистики после укрупнения (в 2004 г. уровень бедности в Усть-Ордынском Бурятском АО достигал 76%, в Коми-Пермяцком АО - 55%).

Самая высокая поляризация населения по доходу - в Москве, в 1990-е гг. коэффициент фондов достигал 52 раз, а к 2008 г. он снизился до 41 раза. Из-за сильнейшего неравенства уровень бедности в столице ненамного меньше среднего по стране (13,5 и 15,3% соответственно в 2008 г.), несмотря на самые высокие среднедушевые доходы населения. За 2000-е гг. численность бедных сократилась значительно - с 2,1 до 1,4 млн. человек, но столица остается субъектом РФ с самым большим количеством малообеспеченных, в ней живет каждый пятнадцатый россиянин с доходами ниже прожиточного минимума.

В двух автономных округах Тюменской области, несмотря на высокую поляризацию доходов (18-19 раз в 2007 г.), уровень бедности вдвое ниже среднероссийского. Ведущие нефтегазодобывающие округа имеют не только высокую заработную плату, но и большие доходы бюджетов. При относительно небольшой численности населения им удается проводить мощную перераспределительную политику в виде доплат к заработной плате занятым в бюджетных отраслях, многочисленных пособий и льгот. Однако опыт Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО невозможно распространить на всю страну - у других регионов нет таких доходов.

Помимо столицы и ведущих нефтегазовых округов, коэффициент фондов выше среднего по стране имели в 2007 г - 2008 г. лишь несколько субъектов РФ: Пермский край, республика Коми, Самарская и Свердловская области, С.-Петербург. Распределение регионов по уровню бедности только в 2004 г. вернулось к додефолтным показателям 1997 г. (рис. 4), на полтора года позже, чем распределение отношения доходов к прожиточному минимуму. Это означает, что практически во всех регионах малообеспеченные группы населения оказались отодвинутыми от растущего денежного "пирога", преобладающая часть доходов распределялась не в их пользу, социальная поддержка малообеспеченных групп населения была недостаточно эффективной. На фоне повышения стандартов потребления основной части населения малообеспеченные домохозяйства ощущают собственную бедность и социальную исключенность еще острее.

Рис. 4. Распределение регионов по уровню бедности, %

Масштабы и география крайней бедности (доли населения с доходами ниже половины прожиточного минимума среди бедных) также изменились за шесть лет экономического роста. В наихудшем 1999 г., когда в число бедных попало до половины населения многих регионов, региональная дифференциация крайней бедности была достаточно сильной. Только в наименее развитых республиках и округах доля крайне бедного населения достигала половины всех живущих за чертой бедности. В большинстве областей "срединной зоны" бедность не имела застойного характера, и поэтому доля крайне бедных среди малообеспеченного населения была в 3-5 раз ниже, за исключением некоторых регионов Сибири. В развитых субъектах РФ с относительно невысоким уровнем бедности отмечалась как повышенная доля крайне бедных (20% и более), что характерно для столицы и ведущих экспортных регионов с максимальной поляризацией по доходу, так и пониженные значения в регионах с более благоприятными условиями жизни или локализацией ареалов высоких доходов в отдельных городах.