Региональная социальная политика и муниципальное социальное управление и самоуправление

     Прежде  чем характеризовать основные цели и задачи региональной социальной политики, следует уточнить, что региональные особенности процессов социального развития требуют соответствующих мер государственного регулирования, направленных равных условий для социального развития населения всех регионов РФ и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Здесь следует отметить, что региональная социальная политика формируется центром, однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двусторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур⁴.

     Особенностью  развития социальной сферы является то, что здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и другие отрасли имеют территориальный характер, т.е. социальные вопросы решаются в основном на уровне органов власти регионов РФ и органов местного самоуправления. То есть социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями административно-территориальных единиц (регионов) любого государства.

     Социальная  политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии органов местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики⁵.

     К основным задачам региональной социальной политики можно отнести:

• противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлением депопуляции населения;
• предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в экономически слаборазвитых и «депрессивных» регионах;
• сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;
• регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в регионах, имеющих для этого благоприятные условия;
• оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

     Этот  перечень не является исчерпывающим, однако указывает на основные проблемы, возникающие  в данной сфере.

     В заключение следует отметить, что  формирование социальной политики на уровне субъекта федерации – новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя проблемы социального развития на этом уровне существовали всегда, и на этом же уровне осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики на своей территории.

     Федеральная же политика на практике реализуется  чрезвычайно слабо, непоследовательно  и не ориентирована на местную  специфику. Все это вызывает необходимость  уточнения вектора социально-экономического развития страны, перехода его к качественно новому курсу, разграничивающему полномочия между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. 

2. Полномочия  региональных органов  государственной  власти в формировании и реализации социальной политики

     Полномочия региональных органов государственной власти в различных сферах социальной политики определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета самого субъекта, относится решение следующих социальных вопросов⁶:

• оплата труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
• формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации;
• предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;
• организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
• создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения;
• поддержки сельскохозяйственного производства
• организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
• организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
• обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
• организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;
• организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
• организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
• сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
• организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов;
• создания и поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
• организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);
• поддержки народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);
• поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
• организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);
• организации обязательного медицинского страхования неработающего населения;
• организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
• социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;
• создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий, а также создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
• организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;
• предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
• организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;
• осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации;
• предоставления материальной и иной помощи для погребения;
• участия в урегулировании коллективных трудовых споров;
• осуществления мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;
• участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
• организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации;
• организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
• установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением;
• осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью;
• осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
• организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
• участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

     Органы  государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право разрабатывать  и принимать нормативные правовые акты в социальной сфере, региональные программы. Также они вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

     Органы  государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, устанавливают региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение вышеперечисленных полномочий.

     Следует также обозначить, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, как основной субъект региональной социальной политики, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии. А также взаимодействует с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения.

3. . Дифференциация социального развития субъектов Российской Федерации и значение социальной политики в ее сглаживании

     Развитие  Российской Федерации в условиях перехода к рыночным отношениям породило много серьезных социальных проблем, угрожающих устойчивому и безопасному социальному развитию России. К ним можно

отнести следующие⁷:

• растущая социальная поляризация населения, которая по официальным данным не имеет аналогов в мире, а с учётом теневых доходов существенно выше статистически зафиксированного разрыва между десятью процентами самых бедных и десятью процентами самых богатых;
• значительные масштабы бедности и безработицы, низкая динамика становления среднего класса, наличие зон «очаговой нищеты» и распространённость такого явления, как «бедность работающих»;
• сохранение коррумпированности властных структур, организованной преступности и терроризма;
• негативные последствия глобализации и связанные с этим социальные риски;
• деградация окружающей среды, негативно отражающаяся на состоянии здоровья и качестве жизни значительной части населения, связанная как с объективными факторами (глобальные климатические изменения, усиление антропо- и техногенных нагрузок), так и с факторами субъективными – ослаблением экологического контроля и экспертизы со стороны государственных органов, недоступностью экологической информации и недостаточным экологическим образованием населения;
• кризисные процессы института семьи, характеризующиеся ослаблением воспитательной функции семьи, ростом детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства, массовой малодетностью и широким распространением неполных семей;
• сокращение численности населения страны, низкая продолжительность жизни населения и высокая смертность, особенно мужчин трудоспособного возраста, значительная доля среди причин смерти внешних причин: случайных отравлений, самоубийств, убийств, транспортных происшествий, прочих несчастных случаев, а также низкая рождаемость;
• ухудшение здоровья всех возрастных групп населения, обусловленное распространённостью алкоголизма, наркомании, табакокурения, ВИЧ-СПИДа, недостаточностью развития форм здорового досуга и здорового образа жизни (физическая культура, спорт, туризм, активный отдых), а также неудовлетворительным состоянием системы здравоохранения;
• рост инвалидизации населения и сохранение социальной изоляции инвалидов, людей пожилого возраста и других уязвимых социальных и профессиональных групп, испытывающих особые трудности в процессе адаптации к новым политическим, экономическим и социальным условиям.

     Наряду  с этим существенные диспропорции в  развитии регионов, порождающие и  углубляющие социальные противоречия, провоцирующие межэтнические и  межконфессиональные конфликты, отсутствие эффективных форм и методов проведения региональной политики привело к резкой региональной дифференциации. В связи с этим важнейшей задачей остается сглаживание дифференциации социального развития субъектов Российской Федерации, основную роль в которой играет социальная политика, проводимая на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном.

     Под региональной дифференциацией понимаются различия регионов в уровнях социально-экономического развития. Такая дифференциация существует постоянно, невозможно найти идентичные по состоянию регионы.

     Территория  России в настоящее время не представляет собой однородного экономического пространства. Более того, различия в уровне экономического развития регионов нарастают.

     Для социально-экономического развития Российской Федерации характерны объективные различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между регионами (см. Приложение 3).

     Регионы, располагающие значительными топливно-энергетическими и сырьевыми ресурсами, экспортируя их, получают достаточные средства для обеспечения своего социально-экономического развития. Регионы, в которых сосредоточены в основном обрабатывающие отрасли промышленности, а также аграрное производство оказались в значительно худших условиях. В наиболее тяжелом положении оказались регионы, получавшие в условиях планово-централизованной экономики значительную финансовую поддержку федерального центра. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают лишь 10 субъектов Российской Федерации. Большинство регионов по-прежнему живут на дотации⁸. Это, прежде всего, районы Севера, Дальнего Востока, Нечерноземного Центра. Вместе с тем в особо благоприятных условиях оказался Московский регион, в котором в настоящее время сосредоточено более 80% банковского капитала России⁹.

     Согласно  имеющейся статистике, Россия занимает первое место в мире по межрегиональной  социально-экономической  дифференциации, причём на уровне муниципальных  образований выявляются многократно большие различия в сравнении с региональным уровнем¹⁰.

     Сегодня по уровню регионального валового продукта самые бедные и самые богатые  регионы различаются в 35 раз, по уровню безработицы - в 29, по объёму инвестиций в основной капитал - в 158 раз.¹¹

     Другим  фактором, оказывающим  влияние на дифференциацию социального развития регионов России, являются региональные диспропорции в доходах населения. Региональные различия в доходах населения обусловлены экономическим неравенством в развитии субъектов Российской Федерации.

     На  доходы населения  оказывают влияние  отраслевая структура  экономики, структура  экономики региона, механизмы перераспределения  финансово-бюджетных  ресурсов и другие факторы.

     Среднероссийская  величина прожиточного минимума по состоянию на III квартал 2009 г. составила 5187 руб. (См. Приложение 6). Существенно выше этот показатель традиционно оказался в наиболее отдаленных регионах: на Чукотке (более 11000 руб.), на Камчатке (свыше 10800 руб.) и в Ямало-Ненецком автономном округе (более 9100 руб.). Наименьшая величина прожиточного минимума — порядка 3700 руб. — зафиксирована в Кабардино-Балкарии и Тамбовской области.

     Наименьшая  доля бедного населения  в 2006 году приходилась  на Уральский федеральный  округ (12,6%), на показатели которого положительно сказывается влияние такого относительно обеспеченного региона, как Тюменская область¹².

     Средне- и долгосрочные прогнозы изменения реальных располагаемых денежных доходов населения (выполненные  в умеренно-оптимистическом  варианте) свидетельствуют о присутствии противоречивых тенденций в данной сфере.

     С одной стороны, ожидается, что по мере роста  реальных располагаемых  денежных доходов  населения уровень  бедности, охватывающий сегодня почти 30% населения, снизится более чем вдвое к середине следующего десятилетия и далее стабилизируется примерно на уровне 10% (по пессимистическому варианту – на уровне 20%). С другой стороны, уровень бедности, по данным прогнозным оценкам, после 2015 г. начнет вновь увеличиваться.

     Социальное  неравенство регионов обусловлено не только экономическими причинами, оно зависит от широкого круга факторов: демографической и социальной структуры населения, степени урбанизированности и сложившейся системы расселения.

     Так, в европейской части России на 25% территории проживает 79% населения; к югу от линии «Санкт-Петербург - Киров – Иркутск - Хабаровск» на 26% территории страны проживает 95% населения. При этом в европейской части производится 74% валового регионального продукта (ВРП) страны и сосредоточены более 80% производства обрабатывающей промышленности; а в Сибири и на Дальнем Востоке располагается две трети мощностей добывающей промышленности¹³.