Опыт организационно административной работы в учреждениях социальной защиты г. Тольятти

1.2. История становления  системы социальной защиты. 

Принимая на себя обязанность помогать нуждающимся, государство должно выявить лица, которым требуется такая защита. Поскольку оно достаточно далеко от этих лиц, а число их велико, в основание отбора могут быть положены исключительно формальные, анкетные признаки: возраст, величина дохода, рабочий стаж и т.п. Создав вместо привычных - сословных или классовых - социальные группы населения, государство приступает к традиционному распределению выделенных на цели социальной защиты средств. При таком распределении помощь строится не на основании ее эффективности, но исходя из имеющихся ресурсов, а потому нередко оказывается лишенной практического смысла.

Пагубным последствием всеобщего выравнивания может стать развитие привычки к иждивенчеству и псевдоравенству. Такая угроза существует не только в России. В странах Европы и даже в США сложились целые группы граждан, поколениями живущих на пособие. В некоторых странах Латинской Америки люмпенизированные слои населения создали уже не просто банды, но подпольные армии, и правительства этих стран всерьез задумываются над тем,

не применить ли к ним те самые «высшие меры социальной защиты», о которых говорится в эпиграфе к настоящей статье.

Начиная с Древней  Руси, как и во всей средневековой  Европе, органами общественного призрения служили церкви и монастыри. «Около соборов, церквей и монастырей сосредотачивалась общественная благотворительность, содержались больницы, богадельни, странноприимницы и школы». На эти цели Церковь использовала не только пожертвования, но и переданное ей доходное имущество и «десятину» от налогов. По пути поддержки церковной благотворительности пошли не только удельные князья, но и крестьянские миры. При этом благотворительность осуществлялась в соответствии с волеизъявлением прихожан, хотя и инициировалась церковными иерархами. Кроме того, взаимопомощь осуществлялась в рамках семьи, крестьянского мира, сословных организаций - на основе традиции и не нуждалась в государственном регулировании. В отличие от человека нашего времени, зачастую остающегося один на один со своими проблемами, человек Средневековья от рождения был включен в целую сеть семейных, сословных и религиозных корпораций, на помощь которых он мог рассчитывать [8, 31].

Эпоха позднего Средневековья и перехода к Новому времени породила государство современного типа, обладающего государственным аппаратом, регулярной армией, бюджетом, систематизированным законодательством и т.д. Не могло остаться вне государственного регулирования и общественное призрение.

С 1721 года Русская  православная церковь, введенная в систему государства через Синод, получила предписание к обязательному исполнению призрения и устройству в губерниях богаделен, а в городах - смирительных домов для профессиональных нищих. Церковное имущество было передано в управление государства, доходы, полученные от его использования, выдавались строго по смете, с четкой росписью статей расходов. Ранее свободная церковная благотворительность стала государственной повинностью. В свою очередь, «общественная благотворительность была приурочена к единице казенной» и потому вводить ее приходилось принудительными мерами. Частная благотворительность в обход церковной была запрещена законодательно, нарушение сурово каралось. Отсюда - один шаг до окончательной передачи призрения в ведение государства. Что и происходит в последней четверти XVIII века в результате реформ Екатерины Великой, последовавших за секуляризацией церковной собственности при Елизавете Петровне. С этого времени и до второй половины XIX века Русская православная церковь вынуждена ограничить свою деятельность сословным призрением (церковного причта и членов их семей), а также отдельными мероприятиями, проводимыми по личной инициативе иерархов или священнослужителей.

Отсутствие гражданских  обществ на местах и слабые хозяйственные навыки в губерниях вызывают централизацию губернской деятельности административного призрения и государственный контроль за нею. В 1802 году создается Министерство внутренних дел России, принимающее на себя функции такого контроля. Однако при этом сохраняются собственность Приказов общественного призрения и относительная автономия их хозяйства.

Второе событие 1802 года - создание по инициативе Российского Императорского дома Человеколюбивого общества, действовавшего вплоть до 1917 года. Частная независимая благотворительность, запрет на которую был снят уже реформами Екатерины II, получает свое первое организационное оформление. Как видим, хотя формально Общество с министерством не связано, но именно МВД формирует правила гражданской инициативы, а его нижележащие полицейские управления обязаны контролировать их исполнение. Таким образом, к церковной и административной благотворительности присоединяется новое ее направление – гражданское.

Последствиями октябрьского переворота 1917-го стали  решительный отказ от общественного призрения и признание социального страхования в качестве единственного средства разрешения социальных проблем. Формирование такого страхования проходит через ряд этапов, последовательно приводящих к социальной защите, известной ныне, причем его основные принципы влияют и на современное сознание.

На первом этапе  формирования в № 3 газеты «Временного рабоче-крестьянского правительства» (а таковым оно останется до разгона Учредительного собрания в январе 1918 года) декларируются планы новой власти в отношении всех наемных рабочих, городской и сельской бедноты. Пять основных принципов рабочей страховой программы включали:

• полное самоуправление застрахованных;

• распространение  социального страхования на все виды потери работоспособности и безработицу;

• возложение всех расходов по страхованию на предпринимателей;

• расширение круга  страхуемых за счет городской и сельской бедноты;

• возмещение полного  заработка при страховании.

Пункты эти  были приняты еще на VI (Пражской) Всероссийской конференции РСДРП 5-17 января 1912 года. Ни один из этих принципов не был осуществлен, даже соответствующее законодательство не было принято, а отдельные «дробные» декреты носили малосогласованный характер.

Следующий этап предусматривал полное разрушение ранее действовавшей системы страхования и формирование нового советского подхода: «Обеспечению подлежат все лица, источником существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого». Уже в сентябре 1918 года ликвидированы все прежние органы страхования (вслед за ликвидацией местного самоуправления в августе 1918 года). Обнародовано «Положение о социальном обеспечении (не помощи!) трудящихся». В нем перечислены все случаи, требующие обеспечения, взятого на себя государством:

• оказание всех видов врачебной помощи и родовспоможения;

• обеспечение  средств к существованию для временно утративших трудоспособность, независимо от причины, вызвавшей утрату (общие заболевания, увечья и т.п.);

• обеспечение  всех или части средств к существованию для посто-

янно утративших работоспособность в результате увечья, болезни, старости, обеспечение средств к существованию для безработных. Определены круг лиц (трудящиеся) и случаи необходимости обеспечения со стороны государства. Однако и это пока лишь декларация.

На третьем  этапе Декретом, принятым в апреле 1919 года, вводится единый источник обеспечения: «средства на оказание всех видов социального обеспечения и на охрану труда отпускаются из Государственного казначейства в сметном порядке по смете Наркомтруда».

Освобождение  дворянства Екатериной II среди прочих имело важное следствие в виде появления думающего «праздного класса». Примечательно, что в результате в России общественное сознание взрастает на фундаменте призрения. Первоначально призрение фрагментарно и сословно. К середине XIX века начинается создание всесословных обществ, укрепляя единство гражданского общества. Постепенно расширяется круг лиц, получающих помощь от общества в той или иной форме. Помощь малоимущим начинает рассматриваться не как самоцель, а как средство возврата «сирых и убогих» к нормальному гражданскому состоянию, не требующему общественных подачек. Все более важную роль начинают играть формы взаимопомощи граждан как в области финансовой поддержки, так и в кооперации малоимущих и среднеимущих.

Таким образом, к началу XX века общество, все более объединяясь, выделяет как минимум три уровня благотворительности:

• имущие и среднеимущие получают ее как поддержку в виде кредитов и страхования;

• малоимущие трудоспособные используют помощь для возврата в нормальное гражданское состояние;

• недееспособным обществе оказывает опеку и берет  на себя призрение условий их существования.

Необходимо понять, что институт призрения не самостоятелен. Он является следствием гражданскогс развития, которое ныне находится в самом зачаточном состоянии. Он предполагает наличие свободных средств у части населения (имеющей достаточно высокий уровень жизни), которых нет в нашей сегодняшней действительности. Он может быть обеспечен лишь при условии существования развитой многоукладной собственности, что сегодня не реализовано. Он требует высокого уровня образования и культуры. Сегодня уровень образования достаточно высок, а уровень культуры достаточно низок, что, в свою очередь, обесценивает образование. Наконец, институт призрения невозможно представить вне развитой нравственности и морали, само упоминание о которых выпало из традиций советского аппарата всех уровней. Не идеализируя путь, пройденный Россией, приходится признать, что институт призрения сыграл огромную роль в истории ее, и не столько в объеме и результатах конкретной помощи, сколько в побуждении развития государства, вышедшего к 1913 году на рубежи формирования крупной державы мирового масштаба. Все институты, следствием которых стало призрение, и все организации, ставшие результатом его созревания, оказались соединенными в едином итоге эволюции.

Глава II. Нормативно-правовая и структурная организация организационно-административной работы. 

Социальная защита населения является одним из важнейших звеньев в системе социального управления обществом. Вместе с тем она оказывает влияние на общее самочувствие общества и происходящие в нем экономические и политические процессы.

Назначение системы  социальной защиты состоит в том, чтобы посредством нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических и организационно-технических средств осуществлять поддержку и помощь нуждающимся группам населения и отдельным людям.

Институт учреждений и организаций социальной работы является многоуровневой подсистемой и органично входит в общую систему социальной защиты населения.

Целью деятельности организаций социальной работы в  системе социальной защиты населения является установление устойчивых и упорядоченных связей между различными уровнями системы, призванной обеспечить нуждающихся в помощи людей жизненными благами, нормализовать социально-психологические отношения между ними и обществом [11, 126].

Выделяя систему  социальной защиты населения как гаранта его благосостояния, нужно отметить что фактически все структуры общества, т. е. институты государственной власти общественного управления, многопланово занимаются проблемами социальной работы. Однако социальная работа в узком смысле осуществляется организациями, учреждениями и ведомствами сферы, где затрагиваются такие аспекты жизнедеятельности, как условия труда, быта, досуга, охраны здоровья, трудоустройства, безопасности и др.

В общем виде организационную структуру институтов социальной защиты населения можно охарактеризовать как устойчивую и упорядоченную систему взаимодействия организаций социальной работы и ее субъектов, обеспечивающую общие условия полноценной жизнедеятельности и рациональной организации социальной защиты нуждающихся в помощи людей в соответствии с их интересами и потребностями.

В структуре  реализации механизмов системы социальной помощи населению выделяются два глобальных уровня: законодательный и исполнительный, компетенция которых определяется на государственном (федеральном) и региональном (местном) уровне. Вся система выглядит следующим образом: высшие органы власти республик, краев и областей, входящих в РФ, и система местных администраций всех уровней; президент РФ и его администрация; Правительство Российской Федерации. Эти законодательные и исполнительные органы определяют основные принципы социальной политики государства по социальной защите населения, обязательные социальные гарантии, которые осуществляются в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Важнейшим условием создания эффективной системы социальной защиты является деятельность органов социальной защиты на уровне Федерации, региона, трудового коллектива и негосударственных общественных организаций. Вниманию читателя предлагаются структурные подразделения 2-го и 3-го уровней социальной работы.

Говоря о системе  социальной защиты, необходимо выделить объекты и субъекты системы, чтобы  лучше представить логику их развития, потенциальные механизмы воздействия  на процессы социальной практики.